如何处理好新形势下农民和土地的关系

近期，习近平总书记在小岗村主持召开的农村改革座谈会上指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”那么，在我国经济发展进入“新常态”“四个全面战略布局”和“五位一体整体布局”全面展开，全面建成小康社会以及扶贫攻坚进入决胜阶段，经济、政治、社会、文化、生态体制改革全面深化，特别是供给侧结构性改革提到重要议事日程的新形势下，该如何处理好农民和土地的关系呢？

“三块地”改革要三位一体地整体推进

我国的土地制度是一个整体，从宪法有关城乡土地所有制的规定，到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事房地产开发，再到国务院严禁小产权房合法交易，从上到下形成了一个逻辑一致的法律法规体系，土地制度改革可以说牵一发而动全身。

首先，关于征地制度改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”

自2015年3月以来在33个县市区推行的土地制度改革试点（以下简称“土改试点”），没有谈及公共利益征地原则和征地范围的确定，主要是在征地补偿标准上做文章。笔者认为，现行土地管理法规定中，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都要一律由政府征收为国有土地之后才能转变为城市建设用地，这似有违反公共利益征地原则之嫌。如果按照《决定》及《意见》的精神，把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，而相对于这个征地制度改革的根本问题，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题。征地制度的改革以及征地范围的缩小，是与农村集体建设用地入市密切相关的。

其次，关于构建城乡统一的建设用地市场，《决定》和《意见》都强调，要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等，同权同价。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价以及交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。而目前的“土改试点”对农村集体经营性建设用地做了相对狭义和静态的理解，只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股，并禁止用于房地产开发。农村集体建设用地中70%是宅基地，如果将农村集体宅基地使用权的流转仅限于农村集体成员之间，从而只允许仅占10%的经营性建设用地进入市场，那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场。

第三，关于改革和完善农村宅基地制度，《决定》强调要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。现行“土改试点”只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿、有偿退出或转让宅基地，这对于绝大多数已拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转就成了一句空话，宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。所以，征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，必须三位一体整体推进，只有这样才能达到预期目标。

农村土地制度改革必须城乡互动

就征地制度改革来说，只有严格限定公益性征地范围，作为非公益性用地来源的农地才能够入市，二者必然形成一个互为消长的过程；而城乡统一的建设用地市场的形成，不仅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制结构的调整：宪法第10条规定的城市土地单一公有制必须转变为国有与集体所有两种公有制并存。所以，如果要推进征地制度改革，就必须联系城乡统一的建设用地市场的构建来调整城市土地公有制的结构。在今年全国两会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受记者采访时也指出，集体建设用地入市要求宪法对有关城市土地国有制的规定必须作相应修改。

随着许多城市居民住宅的国有宅基地使用到期，到底是有偿还是无偿自动续期的问题已经逐步提上议事日程，城市土地产权的结构和属性也面临着必要的调整或重新界定。由此看来，农村土地制度改革必须和城市土地制度改革互动推进。

和工业化、城镇化、农业现代化以及扶贫攻坚联系起来

当前我国工业化尚未完成，第二、三产业的发展还依赖于农业转移人口提供充足的劳动力，农业产值虽然占GDP的10%不到，但农村还滞留着43.9%的常住人口和60.1%的户籍人口，2.7亿农民工虽然进城务工但没有落户，这种“半城市化”一方面使得农村户均土地远未达到规模经营的水平，从而制约着农业现代化进程；另一方面，由此产生的3500万流动儿童、6000万留守儿童、5000万留守妇女和5000万留守老人以及5500万贫困人口，成为严重的社会问题。所有这一切，都和我国土地制度改革相对滞后密切相关。

只有深化土地制度改革，让农村集体土地（包括农地和建设用地特别是宅基地）在符合城乡统一规划的前提下，与城市国有建设用地同地同权同价，才能让农村集体土地的价值得到实现，让农民真正分享到工业化城市化所带来的土地增值。进而，一方面使进城务工的农民获得一定的安家费用；另一方面，打破地方政府对城市建设用地供给的独家垄断，通过降低地价大幅度降低房价，从而降低农民工进城落户的门槛。不仅如此，随着农村人口的逐步减少，农地流转才能保证农地规模经营的实现，从而使务农家庭的收入大幅度提高，最终减少农村的贫困人口，加快农业现代化进程。

深化土地制度改革不会突破“三条底线”

2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。这和习总书记小岗村座谈会讲话中强调的“三个不能”原则，其实是一致的。允许农村集体土地即使是耕地，在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，并没有改变土地公有制性质；允许前述经过动态调整的农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，并不会突破耕地红线；允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外抵押、出租、转让，也并不会导致农民利益受损。关键问题是，农村宅基地的流转，包括抵押、出租和转让，到底是保护还是伤害农民利益，要由农民说了算，如同习总书记在小岗村座谈会上所说：“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。”

综上所述，目前的土地制度改革，根本不存在突破“三条底线”的问题，而是距离《决定》和《意见》的要求还有一定差距，我们应该响应习近平总书记的号召，“加大推进新形势下农村改革力度”。（作者：清华大学政治经济学研究中心主任、教授）