新《种子法》能否扫清行业障碍

关键词：种子

用五年规划引领经济社会发展，是中国特有的战略模式。明年是“十三五”的开局之年，也是刚刚由全国人大常委会表决通过的新《种子法》的实施之年。凡事预则立，不预则废。预，就是以战略眼光审视大势和大局，从而未雨绸缪，赢得发展的主动权。记者发现，新《种子法》在推进种业改革等方面呈现亮点，但在品种监管制度等方面前瞻性不足。
亮点一推进种业改革
主要体现在：一是改革完善主要农作物品种审定制度。二是对生产经营相结合、“育繁推一体化”的大企业，对他们搞自主研发的主要农作物品种设立“绿色通道”。同时，将这些“育繁推一体化”的大企业的生产经营许可证的审批权，下放到省一级农业林业主管部门。三是完善了省级同一适宜生态区的引种规定，由原来要经过引种所在的省区市农业、林业部门同意，这次改成备案。四是取消了种子质量检验机构检验员的资格许可。这些举措对激发市场活力有很大的推动作用。
亮点二 简政放权
修订体现了简政放权，对激发市场活力有很大的推动作用。主要体现简政放权的是改革完善品种审定制度。具体是“三减三取消一下放”：“三减”，减少了审定作物数量，由28种减到5种，取消了农业部及各省对主要农作物的确定权，对不再实行品种审定的农作物绝大多数纳入了品种登记管理，发挥市场机制的作用；减少了品种管理的行政许可事项，将种子生产和经营两项许可合并；简化引种程序，将同意改为备案。“三取消”，取消申请种子生产经营许可证时对资金的要求，取消先证后照的规定，取消种子检验员资格考核。“一下放”，将“育繁推一体化”企业生产经营许可证的审批权由农业部下放到省级。
亮点三 保护农民利益
新《种子法》强调对农民利益的保护。一是完善了执法机制，对种子违法行为查处过程中可以采取行政强制措施。通过联合执法，加强案件的查处力度。依法惩处侵害农民权益的种子违法行为；依法打击经营假劣种子的违法行为，保护农民的合法权益，维护公平竞争的市场秩序。二是为了便利农民解决有关种子质量纠纷，完善了种子索赔的规定。明确种子使用者因种子质量或种子标签和使用说明标注的内容不真实遭受损失的，既可以向出售种子的经营者要求赔偿，也可以向种子的生产者和其他经营者要求赔偿。三是加大对坑农、害农这种违法行为处罚的数额和幅度。对构成犯罪的，刑法规定要判刑，对判处有期徒刑的企业法人和高级管理人员规定了行业禁入。
亮点四 确定种业为核心产业
新《种子法》修改中很重要的一条就是加了一章，即政策的支持，就是把国务院确定的种业是国家基础性、战略性核心产业的定位，在政策上、法律上作出保障。具体政策是第12条，增加了“国家加强种业科技创新能力建设，保障种业科技成果转化，维护种业科技人员的合法权益。”
明确科研分工，鼓励科研院所和高等院校开展种业基础性、公益性研究，鼓励科技人员依法取得研发收益；鼓励企业利用公益性创新成果自主培育新品种；支持科研单位人员向企业流动；商业化育种主要由企业承担，为符合条件的“育繁推一体化”企业开辟品种审定“绿色通道”。
亮点五 新品种受法律保护
提升新品种保护的法律地位。增设新品种保护一章，将原《植物新品种保护条例》的内容上升为法律。对植物新品种的授权条件、授权原则、品种命名、保护范围及例外、强制许可等作了原则性规定。加大了基层农业主管部门对侵权假冒的执法力度，大幅提高了对侵权假冒行为的民事赔偿标准和行政处罚力度，赔偿额由原来权利人实际损失或侵权人获利的1倍提到3倍；对权利人损失、侵权人获利难以确定的，最高赔偿额由原来的50万元提高到300万元。同时加大了行政处罚力度，罚款金额由货值的1～5倍提升到5～10倍。
争议点 品种审定制仍被保留
现行《种子法》从2000年实施至今十余年，中国种业在计划经济与市场经济的交汇中前行，我们看到中国种业取得了很大的进步，比如，国内种子市场销售额780多亿元，约占全球份额的21%，是仅次于美国的第二大种子市场；市场集中度逐步提升，销售额过亿元企业100多家；“育繁推一体化”企业70多家（注册资本1亿元以上），种业前50强企业的经营额由 2001年的30亿元提高到2014年的240亿元，市场占有率由10%提高到33%。
不过，表面欣欣向荣的背后隐藏着再前进的危机：科研院所参与商业育种过度，企业商业化育种能力不足；科技创新能力和实力不足，大部分种企没有自主研发能力，相当多公司还在依靠代繁和贴牌生产；急功近利，从生产企业到经销层面都在追逐市场热点；植物知识产权保护不受重视；人才、资源缺乏等。
据悉，新《种子法》在修订中针对种质资源保护、种业科技创新制度、植物新品种权保护、品种审定和登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查评估、转基因品种监管、种子执法制度、种业发展扶持保护制度及法律责任等十个方面，对种业管理制度进行了完善。不过，业内一直争论的品种审定制度在新《种子法》中被保留。
业内主张废除一方认为，品种审定标准落后，阻碍创新，应当废除；支持者则强调品种审定在种子进入市场前的“把关”功能；也有温和观点认为，虽然现行品种审定制度存在不少弊端，但仍是“把关者”，在保留的同时，应当进行改良。
农业部官网公布的《十二届全国人大三次会议第3959号建议答复摘要》中，承认品种审定制度在实施过程中出现了违规操作、试验不科学等问题。农业部在该答复摘要中表示，从国外经验和发展趋势看，品种登记是方向。但目前中国种业仍处于初级阶段，企业多小散弱，竞争力不强；大部分科研单位不具备品种试验能力；农民整体科技水平不高，对品种的认知能力不强；社会诚信体系尚不健全，品种申请者责任意识和担当意识不强。因此，现阶段应保留品种审定制度，但将加大改革力度，对品种审定制度进行全面改革，为逐步过渡到品种登记制度创造条件、积累经验。
在《种子法》通过审议的第三天，11月6日，农业部办公厅发出《关于进一步改进完善品种试验审定工作的通知》，着手从品种试验开始，对品种审定制度进行完善。
完善品种试验审定工作目标任务包括：建立以种性安全为重点的多元化品种评价体系、拓宽品种审定试验渠道、公开试验过程、优化试验设计、强化试验过程管理、加强试验条件能力建设、加强品种真实性监管、严厉打击“跑点”行为等。
遗憾点 前瞻性不够
新修订的《种子法》体现了扬弃的辩证法。一方面，维持了法律的延续性，保持了国家和省两级农作物审定体制和对主要农作物的审定制度；另一方面，体现了改革精神，建立了部分非主要农作物品种登记制度；把品种的特异性、一致性和稳定性测定作为评价品种的标准。而品种的特异性、一致性和稳定性测定这个评价标准，是农业发达国家品种登记制度的基础，从这方面来说，新法规具有一定的科学性和前瞻性。
经过10多年时间，种业环境发生了很大的变化，品种审定老办法已远远跟不上种业的市场化步伐。比如审定标准对于增产有严格限定，每年有大批品种审定，却没有几个经得起市场考验；以玉米品种为例，发达国家非常重视品种的耐密性、抗性、商品性、适宜机械作业等特性，我们始终“以产量为纲”；通过审定成了品种的“免责”盾牌，即便在生产上有问题也可逃避；欧美国家过去品种的生命周期5～7年，现在只有2～3年，我们仅品种审定就要4年时间，束缚了发展的脚步。
农业部制定的《主要农作物品种审定办法》伴随《种子法》而诞生，2001年2月26日发布，历经2007年11月8日、2014年2月1日两次修订。明年新《种子法》实施，也意味着《主要农作物品种审定办法》要进行修订。而《主要农作物品种审定办法》最近一次修订是在2014年2月。
我们看到，新《种子法》虽然与业内期待的从“品种审定制度”过渡到“品种登记制度”还有一段距离，不过部分品种施行登记制度，还是迈出了市场化改革的重要一步。
从全球范围来看，中国种业市场还属于发展的初级阶段。种子企业虽然数量不少，但大多没有完成原始资本积累，规模普遍偏小。“育繁推一体化”前10强企业占国内种子贸易额的13%；而世界前10强企业占世界种子贸易额的35%，美国前20强企业占其国内贸易额的70%。销售额前50强的企业每年的研发投入约10多亿元，占销售额的4%左右；而跨国集团每年的研发投入占销售额的8%～15%，有的甚至高达20%，美国孟山都资产近180亿美元，每年的研发投入在10亿美元以上。
据悉，中国的种子品种审定制度始于上世纪60年代，源自前苏联。截至目前，中国共审定农作物品种2.1万多个。那么，如此众多的审定品种真正发挥作用的有多少呢？老百姓需要的不是“一亩一吨粮”，而是好种、好管、好吃、好卖、省心、省钱的品种。把品种变成现实生产力和社会经济效益的是市场，不是审定证书。利有多大，市场说了算，老百姓说了算。对于品种的监管，可以是审定、鉴定，也可以是登记、推荐。
比较可见，中国种企还远没有达到与国际巨头同台竞技的实力，扶持、保护民族种业是国家的一项重要任务；而让企业参与竞争，在摔打中长大也是必须经历的过程。但保护不意味着护短，把我们的种子产品标准订得高一点，让我们的法规汲取更多农业发达国家的经验，应该对种业成长更有利。
正如法律界专家所言，中国法制体系最主要的问题不是缺少法律，而是很多法律明显不适合政治和经济形势发展的进程。及时修法，以适应当前的形势无可厚非，如果频繁修订，则法律的前瞻性值得怀疑。对于新《种子法》也同样，大家期待新法规能够在一段时期内成为引领中国种业向更成熟、可持续、现代化等方向发展的引擎，化解产能过剩危机，通过市场机制培育更具国际竞争实力的企业和企业集团，顺利走过“十三五”；而不希望看到新法规实施时间不长就不得不修正，成为种业发展的桎梏。
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