加快800个产粮大县城乡统筹发展

全国政协社会和法制委员会副主任王巨禄

占全国粮食总产量73.64%的800个产粮大县，一直都是我国粮食生产的主力军，在保证国家粮食安全上始终占据不可替代的地位。可是，这些县的县域经济仍然十分困难，没有中央财政的转移支付，地方财政的支出很难承受，社会基本公共服务不均等、水平低，不能充分分享改革发展的红利。新型城镇化建设投资少、欠账多、达标率低，城镇带动辐射功能差，二三产业规模小，发展不快，难以形成一二三产业相互促进、互惠发展的格局。城乡和产业间的比较效益差距明显，农民增收缓慢，青壮年劳动力流失严重。这些问题严重影响了地方政府抓粮和农民种粮的积极性，给全国粮食安全和社会经济全面可持续发展带来了巨大的隐患。

联系农村实际，学习党的十八大报告关于城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径指示，建议从十三五规划开始把800个产粮大县实施城乡统筹一体化发展提升到国家战略层面，对实现全国农村经济发展方式的根本转变，从根本上保证国家粮食安全，破解“三农”积弊，推进新型城镇化建设，加快农业现代化进程和全面建成小康社会产生更加积极而深远的影响。

当前我国800个产粮大县城乡统筹一体化发展进程严重滞后

（一）我国800个产粮大县城镇化率远低于全国平均水平

800个产粮大县广泛分布于我国24个省区，城乡发展普遍落后。据统计，800个产粮大县综合城镇化率仅为24%左右，远低于我国常住人口53.7%的城镇化率，更低于发达国家80%的平均水平。

国家统计局2013年的数据表明：经城镇化形成的二三产业将对当地GDP增长分别产生3.7%的拉动力。而800个产粮大县城镇化水平普遍不高，以城带乡、以工促农能力低下。

（二）800个产粮大县中高产穷县普遍存在

据统计，2013年800个产粮大县（市、区、旗、场）的粮食产量已占到全国粮食总产量的73.64%，其中粮食播种面积占全国总播种面积的65.86%，商品粮占全国农村商品粮总量的86.7%。然而800个产粮大县中国家级贫困县却达105个，占800个产粮大县总数的13.13%。很多产粮大县仍是财政穷县或财政小县，出现粮食贡献越大、地方财政收入越少、农民收入越低、地方经济越落后的怪圈。

（三）粮食生产社会化服务体系薄弱，阻碍着粮食农业现代化的发展和种粮效益的提高

目前，我国产粮大县农业社会化、专业化服务体系依然薄弱，社会化服务业增加值仅占农业GDP的2.3%，与发达国家12.5%左右的增加值占比相去甚远。这也是农民增加收入缓慢的重要原因之一。

由于缺乏必要的扶持、鼓励和引导政策，政府与社会主体建设社会化专业化服务体系积极性不高，粮食主产区基础设施建设、投入品服务、生产作业服务、病虫害防控等社会化服务普遍存在着不配套、不完善、不普及的情况；乡镇政府组织服务手段有限、能力低下。

（四）粮农收入低、社会基本服务保障落后，致使粮农人力资源流失严重和虚弱化

近年来，由于粮食价格遭遇“天花板”，加上农资价格等生产要素连年上涨，粮食比较效益更显偏低并呈下降趋势。多数地方，一亩粮食的纯收益只有二三百元左右。另外，粮农基础养老金低，农村社会救助资金有限，粮农收入增长缓慢、社会保障水平低下，加之艰苦的劳动环境，致使农村青壮年劳动力大量外出打工，农民老龄化的问题日趋显现。按照国际劳工组织划定45岁及以上即为老年劳动力的标准，据此统计，我国产粮大县的老年劳动力高达85%以上。这样的劳动力结构，承担不了保证国家粮食安全的重任，更谈不上适应农业现代化的需求。

优先实施800个产粮大县城乡统筹重要战略的意义

（一）以加快800个产粮大县城乡统筹发展步伐为引擎，是突破我国“三农”难题的优先途径

800个产粮大县依其良好的农业生产基础，具有突出的农业刚需效应和产业撬动能量，抓住800个产粮大县城乡统筹一体化发展，就农村全局而言，就是抓住了重点，抓住了关键。破解“三农”问题的瓶颈可以在这里突破，新型城镇化的创新建设经验可以在这里发现，城市支持农村、工业反哺农业的各项改革政策都可以先在这里践行，力争使这里的实践成为全国农村经济转变发展方式经验的孵化器。

（二）增强忧患意识，充分认识转变发展方式对保证国家粮食安全的重要意义

目前我国粮食的刚性需求仍将持续增加，但资源约束非常明显，促进粮食生产稳定发展、稳步提高农业综合生产能力的难度也在持续加大。我国东部沿海地区人多地少、宜工宜商优势明显，耕地减少、土壤污染在相当长的时间内难以避免，粮食供给和需求矛盾日渐突出；西部地区水土流失严重，干旱年份居多，土地沙漠化短时间内难以治理，实现粮食自给的难度也很大。另外，一个有十三亿人口，而且还正在增加的人口大国，粮食的安全只能立足自己，不可能对国际市场有过多的依赖。增强忧患意识，尽快摒弃就粮食抓粮食、就农业抓农业的传统老路，毫不犹豫地走城乡统筹一体化发展的新路，就能从根本上巩固和提高产粮大县粮食综合生产能力，从产业的发展规律上保障我国的粮食安全。

（三）加快实施800个产粮大县城乡统筹发展，是我国主要农区与国家新型城镇化战略格局协同发展的重要接口

800个产粮大县广泛分布于我国中东部24个省区，与国家新型城镇化战略格局中的19个主要城市化地区（共21个）空间位置重合，通过主要城市化地区与粮食生产区各自定位与功能的再设计，形成创新资源高效配置、开放共享、区域环境联防联控联治的协同模式，塑造“以大带小、以小补大”的互动互补互益平台。经由800个产粮大县城乡统筹区域接口，构造群间跨区域“互补型城乡统筹整体发展机制”，成为全国范围内发展集聚效率高、产业功能互补强的城乡群协同新格局，从而使我国新型城镇化的战略布局更加合理和完善。

（四）加快实施800个产粮大县城乡统筹发展，可以使产粮大县的农民尽快增加收入和脱贫，为全面建成小康社会做出贡献

在我国率先推动800个产粮大县城乡统筹一体化发展进程，将使占农村贫困人口总数的51.3%的3600万产粮大县贫困人口尽快受益或脱贫，为如期全面建成小康社会做出贡献。

（五）加快实施800个产粮大县城乡统筹发展，是保证“一带一路”战略实施不可缺少的组成部分

在国家实施“一带一路”新型国际战略背景下，充分利用政策引导和市场机制整合城乡资源，加快培育具有国际竞争力的农业企业集团，支持做强农产品贸易，鼓励开展境外农业合作开发；依托800个产粮大县粮食安全保障体系，搞好品种与余缺调剂，为“一带一路”战略的实施创造更加有利的保证。

（六）加快实施800个产粮大县城乡统筹一体化发展，有利于推进我国全面实现现代化的进程

占我国农村GDP高达46%的800个产粮大县，在农村经济发展的全局中举足轻重，通过城乡统筹发展一体化战略实施，必将成为带动全国农业现代化发展的引擎推动力，起到推动全面现代化加快实现的积极作用。

加快实施800个产粮大县城乡统筹发展的政策和工作建议

1.将800个产粮大县城乡统筹发展战略纳入国家十三五规划

基于当前800个产粮大县实施城乡统筹进程的紧迫性与重要性，建议从我国十三五时期发展战略的高度，以800个产粮大县城乡统筹发展作为解决“三农”问题的突破口，在十三五规划中通过政策指引、制度拟定、规划布局等方式作出部署，并从项目、资金、措施上进行具体安排。

2.制定加快800个产粮大县城乡统筹发展的调控机制

⑴组织上：组建跨部委的专职协调管理机制。建议成立部际协调小组，办公室可设在农业部；部际协调小组对全国800个产粮大县城乡统筹工作进行指导、协调、管理和监测，并进一步建立国家、省（区）、县域三级联动机制，形成职责明晰、运作高效的多级调控管理体系。

⑵法律上：加快研究建立新形势下800个产粮大县城乡统筹发展中涉及土地、劳动力、资金等要素合理流动的法律法规，保证实施中有法可依、有规可循，扫清障碍。

⑶行政上：加大城乡分治弊端的改革力度，通过建立800个产粮大县城乡统一的户籍、就业、医疗、养老、义务教育等基本公共服务制度，为建立新型职业农民梯队解除后顾之忧。

⑷经济上：一是通过加快创新产业体制机制、激发城乡统筹市场活力，建立城乡统一的市场体系；二是加大对粮食产业现代化及产粮县社会公共服务项目的财政转移支付力度；三是引导社会资本投资产粮大县城乡基础设施，鼓励有实力的民营资本下乡，规范开展为民生促生产的公共与专业化服务；四是研究制定对粮食产业化经营主体的惠农政策，通过新兴职业与新增价值提高粮食产业化经营主体的可支配收入。

3.建立800个产粮大县城乡统筹发展融资构架，鼓励社会资本投入

在800个产粮大县城乡统筹发展初期，通过建立“两行一基金”的融资构架启动建设投入。

“两行”是指：国家开发银行和中国农业发展银行两家政策性银行。即引导国家开发银行针对城乡统筹发展的基础设施等进行主力投入；中国农业发展银行则针对粮食农业现代化项目进行主力投入。

“一基金”是指“800个产粮大县城乡统筹发展投资基金”，主要对产粮大县城乡统筹发展中的公共建设项目和公共服务项目进行主力投入，该基金应以市场化的方式撬动，鼓励社会资本发起设立，政府可以使用财政性资金，通过认购基金份额等方式予以引导和支持。

另外，鼓励积极采用项目融资方式、拓宽融资渠道。在公共服务、生态环保、基础设施、粮食农业新兴产业等领域，运用政府与社会资本合作（PPP）、建设-运营-转让（BOT）、转让-经营-转让（TOT）、专项投资基金等特许经营方式，通过政府投资补贴、贷款贴息、法规保障等措施，鼓励社会资本积极参与城乡统筹项目建设。

4.切实加强政府对高标准农田建设的政策支持力度，实现粮食综合生产能力的可持续发展

建议延长粮食耕地的承包年限、加快耕地确权登记进度、加大政府对高产高效优质标准农田建设的财政投入，争取至2020年高标准农田达标率提升至90%以上，使粮食生产抵御自然灾害的能力得到大幅度提高，应尽快制定按土地产出为国家粮食安全提供战略储备粮和向社会供应商品粮多少为依据的高额补助政策。

5.通过“网络化+产粮大县城乡统筹”软硬件建设，促进800个产粮大县实现智慧城乡现代化

探索构建产粮大县智慧城乡统筹发展网络化模式，以互联网为载体、集约城乡统筹各项发展信息数据实现实时优化和集成处理，为新常态下城乡统筹转型升级、实现农业现代化提供重要的互动平台和联通机制。

通过优先建设800个产粮大县土地确权与流转服务网络信息平台，推动人力资源合理流动，为城乡统筹中二三产业的发展提供人力支持。

6.培育新型粮食产业化经营主体，构建城乡新型粮食产业化经营体系

我国粮食农业现代化需要实现粮食产业新兴化，需构建以农户、专业合作社、龙头企业和县域政府等利益相关者为主体的城乡新型粮食产业化经营体系。其中，农户是基础，家庭农场和专业合作社是载体，龙头企业是核心，政府则是城乡新型粮食产业化经营过程中的忠实服务者。通过龙头企业带动、主导产业带动、中介组织带动、专业市场带动、生产（加工）基地带动等组织模式，发挥订单联系、利润返还、股利分红、稳定购销渠道等利益联结机制作用，实现城乡新型粮食产业化经营健康持续的发展。

7.实施国家与地方政府人力资源双轨引导机制，鼓励新的知识青年下乡

800个产粮大县城乡统筹亟需高素质的青年人才。首先，参考现行大学生村官国家选派项目机制，在国家层面启动“产粮大县城乡统筹大学生企业家和大学生农官培养计划”；其次，通过县域定向培养或订单接收的方式，引导鼓励大学生以及研究生下乡创新、创业。逐步建立知识青年“下得去、待得住、干得好、流得动”的长效工作机制，以加快改善产粮大县人力虚弱化结构的现状，保障产粮大县城乡统筹建设高素质人才的需求。

8.以党的十八大精神和习总书记提出的“四个全面”战略布局为指导，在搞好调查研究的基础上制定好总体规划

各产粮大县可以根据各自的发展水平、区位特点、资源禀赋和环境条件，实施有区别的城乡统筹方略及相关政策措施，在注重耕地红线与生态环境保护的同时，因地制宜地确定不同产粮大县（市、区、旗、场）城乡统筹的发展模式与要求。上下结合、协调一致，不刮风、不搞一刀切，像东北老工业基地振兴、西部大开发那样，加强统筹规划，有领导、有组织、有计划、分阶段进行实施，坚持奋斗十年八年，我国农村的面貌一定会发生根本性变化。