河南加快推进新型城镇化的思考

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。截至2014年底，河南省城镇化率达到45.2%。《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要尊重发展规律，顺应发展趋势，推动城镇化进入数量质量并重、以提升质量为主的转型发展新阶段，走河南特色、科学发展的新型城镇化道路。因此，必须认清河南省城镇化的现状，妥善应对城镇化面临的风险挑战，推进新型城镇化更稳更好发展。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。截至2014年底，河南省城镇化率达到45.2%。《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要尊重发展规律，顺应发展趋势，推动城镇化进入数量质量并重、以提升质量为主的转型发展新阶段，走河南特色、科学发展的新型城镇化道路。因此，必须认清河南省城镇化的现状，妥善应对城镇化面临的风险挑战，推进新型城镇化更稳更好发展。

河南“金字塔”形城镇结构显现

经过近几年的不懈努力，河南省在国家区域性中心城市、地区性中心城市、县域中心城市和建制镇这四级城镇体系的基础上，将新型农村社区纳入城镇体系，基本形成了特大城市、大型中心城市、中小城市、小城镇、新型农村社区协同发展的五级城镇体系框架，初步形成了“金字塔”形城镇（市）结构。

河南省城镇和产业沿主干铁路、高速公路、干线公路形成了京广、陇海、南太行、伏牛东、宁西、黄淮六条城镇产业价值链。河南食品工业主要依托由京广铁路轴线联结的城市，铝工业、能源工业、装备制造业主要依托由陇海铁路轴线联结的城市，重化工业主要依托由新—焦—济、洛—平—漯交通轴线联结的城市。城镇和产业在空间上复合度高，呈现明显的耦合发展特征。

河南省平原面积占总面积的55.7%，且全省地域轮廓呈团状，地域开阔、地势舒展，城市之间交通联络便利。目前，河南省已初步形成“一极两带四轴”的城镇紧凑布局和城市群空间组织形态，形成了中心城市与周边中小城市组团发展的城镇连绵体格局。

诸多难题阻碍城镇化发展进程

当前，河南省正处于城镇化快速发展时期，面临巨大机遇，但是也面对诸多难题。这些问题主要表现在以下几个方面：

第一，城镇的辐射带动和综合承载能力不足。一是核心城市辐射带动能力不强。按照国际一般标准，首位城市占本区域的比重，人口不低于10%，经济总量不低于30%。郑州市2014年人口、gdp占全省的比重分别为10%和19.4%，对全省经济社会发展的龙头带动作用较弱。二是其他中心城市规模小。一些省辖市的市域人口已超过1000万，但中心城区人口却不足100万，有的甚至不足50万，难以有效地辐射带动周边地区发展。三是小城镇服务带动乡村地区发展的功能较弱。河南省有建制镇826个、镇均0.88万人，规模过小、功能不全，难以发挥对乡村地区的带动作用。

第二，规划的科学性和严肃性不够。一是规划制定不科学。许多地方虽然编制了总体规划，但整体设计和系统性不足，而且缺乏在布局、规模、职能和发展方向等方面的整体协调，可操作性不强。二是规划执行不严肃。一些地方规划变化快，规划的刚性约束作用没有得到重视，短命建筑、违规建设、违法占地现象比较普遍。

第三，产业的支撑和吸纳能力不强。一是产业结构不合理，吸纳劳动力就业能力较弱。第一产业比重过大，二、三产业发展相对滞后，城区服务业吸纳城镇就业的能力相对较弱。二是产业集聚区投资强度较低，产业吸纳就业能力有限。产城融合度低，产业集聚区与城市发展双向互动能力弱。三是项目带动就业能力较弱。房地产开发项目、生活性服务项目较多，高技术和高就业率项目较少，支撑城镇经济和吸引农民就业的能力不足。

第四，资源的保障和匹配不力。一是资金保障不力。由于地方财力不足、金融支持城镇化建设力度不够和投融资机制不活，许多地方城镇化建设资金缺口较大。二是土地匹配不够。当前各市城镇建设用地制约问题突出，而且用地报批手续繁琐，集体建设用地转换为国有建设用地手续办理周期长，严重制约旧城区、城中村改造和产业集聚区建设。

第五，农民的进城能力和意愿不高。一是农民进城成本高。据测算，当前农民在县城落户的成本接近30万元，而人均日常消费也将增加6000元/年，收入难以承担如此高昂的成本。二是农民进城意愿不强。由于受自身素质、传统观念等因素的影响，一些农民进城后就业难度大，生活难以适应，由于国家“三农”政策的力度不断加大，土地资产升值预期提高，不少农民倾向选择在农村生活。

加快推进新型城镇化要多管齐下

目前河南省新型城镇化建设的重点是城区和产业，未来需要在以下几个方面加快推进新型城镇化进程：

第一，加强细化统筹。实践证明，在城镇化过程中，对于事关全局的重大改革发展任务，缺少统筹安排和系统指导，对制约城镇化发展而基层市县又难以解决的体制机制障碍不能及时研究破解之策，会影响地方的积极性、主动性和创造性。河南省新型城镇化总体上仍处于起步阶段，管理体制不顺、土地资金等要素制约较大、户籍制度等改革滞后等问题突出。为此，需要省级层面切实加强对城镇化的领导和指导，有关职能部门应抓住国家政策的机遇，为新型城镇化发展创造好的条件，鼓励支持基层以敢为人先的精神去破解发展中的难题，为全省推进新型城镇化发展创造经验。

第二，提升规划水平。城乡规划体系的实质是多层次、多角度、全方位地进行沟通协调，建立起各类规划之间全面、系统、有效的衔接协调机制，实现总体利益平衡，最终优化城乡空间开发格局，引导人口和产业实现有序转移，改善城乡人居环境。河南省新型城镇化城乡规划体系正处于形成时期，不少地方主要是在进行重点区域城市设计，以及基础设施建设和公共服务布局。未来河南新型城镇化规划应坚持系统性，严格按照规划要求一步一步向前推进，持之以恒抓好落实。

第三，创新体制机制。新型城镇化实质是对农业经营制度、集体经济产权、城乡要素流动、社会保障体系的改革和创新。这些改革创新为农民实现居住空间和社会身份向市民转换奠定了基础。河南省新型城镇化建设的一项重要任务就是探索城乡发展一体化的体制机制，增强产业和农村发展活力，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。当前，应着力创新资金筹措机制，加大财政资金支持力度，完善城乡建设投融资机制。改革土地利用机制，加快农村土地制度改革，开展土地综合整治和完善建设用地增减挂钩、人地挂钩机制，加强土地利用监管。

第四，加快盘活资源。新型城镇化是一个过程，是把发展农村股份合作经济作为实现市场配置资源的有效形式，通过产权明晰、产权转换、产权经营，将农村分散的资源、技术和资金进行有效整合，引导多元化主体参与农村资源利用方式重构和城乡发展一体化建设，在此基础上形成一、二、三产业的联动和融合。河南省新型城镇化建设要将盘活资源作为推动发展的逻辑起点，通过确地、确权、确股，创新经营方式，夯实城镇化的产业支撑。为此，需要加快产业转型升级。以产业集聚区、商务中心区、特色商业区建设为载体，大力发展就业带动能力强的先进制造业和现代服务业，为人口集中提供就业条件。需要大力发展现代农业。要出台激励政策，依靠农村资源大力发展特色高效农业和农产品加工业，推进农业集约化经营。要处理好高效农业与粮食种植的关系，平衡种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差，推进融生产、生活、生态、生物于一体的现代农业发展。要在建立农业科技推广体系基础上发展生态农业科技园区，可在郑州新区建立我国乃至世界独有的农（业）谷，作为农业科技的创新高地，利用科技提升农业产业化经营水平，拉长加工链和价值链。

第五，创新社会治理模式。在新型城镇化进程中，经济社会结构的适应性优化不仅能够提高各种社会资源的价值，还能够推动这些资源在利益相关者之间作出效率性的再分配。因此，在新型城镇化过程中需要及时转换镇（村）的行政管理职能，在强化其社区服务功能的同时，通过“政社互动”等形式发挥社会组织的作用，增强基层自治能力，及时完成社会治理模式的创新。随着旧有村庄的拆并，其原有居民的生产方式和生活方式已经改变，农村传统的经济社会模式也已经改变，需要通过组织、政策、规章和制度等方面的创新来推动社会治理模式创新。

第六，完善考核体系。通过科学的测评指标体系，对新型城镇化的质量和效率等内容进行及时监测。河南省各地新型城镇化起步有差距、进程有快慢、水平有高低，有相当一部分市县在城镇化的能力指数、结构指数、效率指数、质量指数等方面缺乏基本的统计信息和考核体系。因此，需要研究制定符合河南省城镇化发展实际和下一步发展方向的考核体系，通过强化考核发挥相关部门的作用，形成城镇化健康发展的支持体系和激励机制。（作者系郑州大学商学院副院长、教授）