承包地流转自主权和收益归农户

中共中央办公厅、国务院办公厅去年底印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，要按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。

如何“引导”？《意见》提出，既要加大政策扶持力度，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，要让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

如何做到“适度”？《意见》明确三个标准：与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

承包权固定在证书上

为盘活农村土地，在保障农民不失地的基础上，使农民的土地权益保值增值，在承包地方面，中央提出土地所有权、承包权、经营权三权分置。就这三种权利来说，所有权归集体，承包权归农户，这两种权利都是相对静态的权利，要流转的只能是经营权。经营权一旦流转起来，不管采取什么方式，农村承包地这部分土地就有保值增值功能了，整盘棋就活了。

但前提是农民手里的地不能在非自愿、不合法征收或者乡村干部私自买卖的情况下丢失，这对农民土地权益的维护和社会稳定十分重要，而农民手里的承包地权利，主要就是承包权和经营权，保住了承包权，就保住了经营权及其相关收益权等权益，所以，首先需要明确、固定农民土地承包权。

承包权来源于农民在村组集体的成员权和承包合同，是农民的一种物权，为强化其存在和保障，需要记载、公示在权利证书上，这就是目前农村土地登记的意义所在。

农村土地承包权登记制度是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，也为调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。在工作中，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。在承包地块面积不准、四至不清时，归属确认基本上以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据。

土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。

据了解，在实际工作中，农村妇女和长年在外打工未归的农民的土地承包权登记存在一些问题，有时需要他们自己认识到确权登记的重要性，及时主张自己的合法权利，不要等到事后再去说，那样可能会很麻烦，也给基层相关工作带来麻烦。

流转形式多样

土地经营权流转的形式多种多样，现在的政策也鼓励农民在流转形式方面探索创新。一般来说，目前的流转形式主要有转包、出租、互换、转让、入股等。鼓励农户长期流转承包地并实现转移就业，鼓励农民在自愿前提下采取互换的方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织的成员享有土地流转的优先权。

各种流转形式的要求不尽相同。比如，以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。这里的发包方一般就是农户所在的村组。至于土地经营权抵押、担保，目前还没有统一规范的实施办法，还处于试点阶段。但农民致富、求得更大发展，最缺的就是钱，最缺的就是取得贷款所需要的担保资产，光靠信用取得的小额贷款，解决不了更大发展的资金需求。一般来说，多数农民手里实实在在的资产就是承包地，而目前承包地还不能迅速有效地给农民带来真金白银，金融机构还不认，所以，探索承包地抵押担保处置机制就显得比较急迫。

鼓励农户以承包经营权入股发展农业产业化经营，入股的土地按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。支持各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。

3是否流转“村官”不当家

政策规定得十分明确：土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，由承包农户自主决定，流转收益也归承包农户所有。流转期限由流转双方在法律规定的范围内协商确定。

没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

政府为流转搞好服务

在农民承包地流转方面，政府及其有关部门的职责就是搞好服务，包括研究制定流转市场运行规范、建设多种形式的土地经营权流转市场、健全土地流转服务平台、提供信息发布和政策咨询服务、调处纠纷等。

土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。

土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。

保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后，流入方可在同等条件下优先续约。

重点扶持流转大户

政策鼓励土地流转，但要适度，是否适度的判断标准就是上面说的三个“适应”。各地必须依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。

现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10倍至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，给予重点扶持。

土地有了规模，还要讲究规模经营的方式。在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。

补贴向流转大户倾斜

目前，农村有关政策性补贴一般还是归承包户，流转大户一般也看不到眼里，但这些补贴归集起来也是个比较大的数目，毕竟影响到流入方的积极性。怎么解决？政策提出，在加大粮食生产支持力度的同时，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴的归属，由承包农户与流入方协商确定，但新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，优先安排。

探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。

严禁圈地撂荒

土地流转的用途管制历来比较严格，尤其对基本农田，历来坚持最严格的保护制度。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。

在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。

对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取上限控制，按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。

重点培育家庭农场

重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度，并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。

培育新型职业农民

盘活农村土地，开展土地流转以扩大土地规模经营，这些都是必要的举措，但地归根结底还是要由人来种，而且以家庭为单位的一般农户仍是土地的主要经营者。另一方面，随着工业化、城镇化的发展，离开土地的农民越来越多，新生代农民不愿、不会种地是普遍存在的现象。谁来种地的问题很现实地摆在桌面上来了。

政策提出要开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。