农村产权交易细则落地 集体土地承包权禁止售卖

“三权分置”以后，农民可以放心地把自己的承包地转让经营

首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件日前正式印发。这份名为《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(以下简称《意见》)的文件，对现阶段能进场的农村产权交易品种作出明确规定：以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

专家表示，由于农村土地的产权权属关系复杂，适用的规则也不同，《意见》在农村土地所有权、承包权和经营权上进行了分类指导，旨在落实决策层提出的“三权分置”理论，防止农民因流转而失地。

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各地农村产权流转交易市场待规范

近年来，随着农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台。据农业部信息显示，这些服务平台主要有农村土(林)地流转服务中心和农村产权交易所(中心)两大类。据了解，截至2012年年底，全国已有800多个县(市)、1.3万多个乡(镇)建立了土地流转服务中心；林业系统成立了1200多家林权交易机构。到2014年10月底，全国有北京、上海、天津、重庆、安徽、山东、成都、武汉、杭州、广州、昆明等11个省级或省会城市级农村产权交易服务机构。

然而，由于各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、监管都有待规范。

一位农业部官员告诉记者，最明显的就是交易机构定位模糊、市场定位不统一。现有的农村产权交易机构有的是企业性质，有的是事业单位，有的设立在国土部门，有的在农业部门。业内不知道交易市场到底是以什么法人形式存在才合理，甚至还担心企业法人的服务机构为了赚钱会与农民争利，打击农民进场规范交易的积极性。

《意见》对此进行了明确，农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人，设立农村产权流转交易市场要由当地政府审批。当地政府要成立由相关部门组成的农村产权流转交易监督管理委员会，承担组织协调、政策制定等方面职责，负责对市场运行进行指导和监管。此外，县、乡一级流转服务平台是交易市场的主要形式，现阶段市场建设应以县域为主，确有需要的地方，可以设立覆盖地(市)乃至省(区、市)地域范围的市场，承担更大范围的信息整合发布和大额流转交易。

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未来主要发展县一级的交易市场

“未来县一级的交易市场将遍地开花。”一位不愿具名的专家在接受《经济参考报》记者采访时表示，现在各地成立农村产权交易机构的积极性高涨，但总体而言是无序且盲目的。《意见》强调主要发展县一级的交易市场，也就是说原来打算在更高层面上建设交易市场的计划，需要停下来进一步斟酌。对于交易市场到底是以什么形式存在，也有了定论，只要是非盈利的，企业法人和事业法人都可以。

该专家表示，突出交易市场的公益性，意味着服务平台作为企业挣钱以后不能分红，但是现在交易市场没有民营企业，国有企业承担些社会责任是理所应当的，例如现在北京农村产权交易所和武汉市农村综合产权交易所等大型机构在这方面协调得就很好。至于各地的农村土(林)地流转服务中心，大多数组织形式都是事业单位，就更不存在这个问题了。

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所有权、承包权、经营权“三权分置”落实

此外，《意见》对能进场的农村产权交易品种进行了明确规定，主要包括：农村承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等。值得一提的是，《意见》明确指出，交易品种将不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

“《意见》的安排实际上是对决策层提出的所有权、承包权、经营权等‘三权分置’理论的落实。”一位知情人士告诉《经济参考报》记者，由于农村土地的产权权属关系复杂，适用的规则也不同，所以《意见》在农村土地所有权、承包权和经营权上进行了分类指导。

“这并不是说农村集体土地不能流转，恰恰相反，中央还再三强调要重点推进农村集体经营性建设用地入市的改革，但这里是指经营权的流转交易。集体土地的所有权永远不可能交易，承包权现在也明确提出不在进场流转品种范围内，说明维护农民利益，防止他们在流转过程中失地是决策层推进改革的基础。”上述知情人士说。

对此，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，改革开放至今，除了所有权以外，农村土地承包权和经营权大部分时间是合二为一的，统称土地承包经营权。“三权分置”以后，农民可以放心地把自己的承包地转让经营，获得租金，同时又不用担忧失去对土地的承包关系，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。

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农村产权交易机构普遍面临三大挑战

据农业部农村经济研究中心党组书记陈建华介绍，20世纪80年代中后期，我国农村就出现包括转包、出租、互换和转让等多种农村土地流转形式。到20世纪90年代初期，以土地承包经营权流转为主的农村产权交易初露萌芽。农业部2005年1月颁布有关办法规定，地方政府农业主管部门要负责流转及合同管理指导，此后各地才陆续成立了专门从事农村产权交易的机构。全国第一家农村产权交易所是2008年10月在成都市建立的，随后重庆、武汉、广州等大城市也随之设立了这类机构。

经过十多年的发展，现在全国的农村产权交易机构普遍面临三大挑战：

首先是交易机构定位模糊。在四川广安华蓥市，随着土地确权颁证的进行，农村产权交易机构的建立也提上了议事日程。该市农业局副局长王燕飞说，根据他的考察，农村产权交易机构设立在哪个部门，四川省各个地方都有自己的思考和探索。“有的在国土部门，有的在农业部门，还有的单独设立部门。”王燕飞说。

不仅是主管部门不统一，据一位不愿意具名的专家表示，现在全国的农村产权机构有的是企业性质，按照公司机制运行，有的是事业单位，市场定位也不统一。绝大多数流转服务机构依托政府职能部门设立，价格发现、资本对接等市场职能没有充分体现。11家省级和省会级农村产权交易机构中，国有企业出资6家，政府与国有企业共同出资1家，政府部门出资4家，多数交易所是在政府和相关部门扶持下生存，政府在交易所工作中的主导作用非常明显，政事不清、政企不清的问题比较突出。

其次是法律制度障碍依旧突出。据武汉农村综合产权交易所有关负责人介绍，目前集体产权是否必须进场规范交易、农村产权交易机构的合法性、二次流转、长久不变等都缺乏相关法律依据。《土地承包法》、《担保法》和《物权法》等法律的限制性条款都制约了农村产权的流动。此外，法律法规之间还存在相互冲突的现象，如四荒地和林权的承包期远高于《合同法》对租赁合同期限的规定等。

最后是配套政策尚不完善。农民和集体资产管理者作为参与农村产权交易的市场主体，通过公开交易保护权益的意识不强，有的集体资产管理者缺乏自我约束和接受监督的意识。