妥善处理攸关中国粮食安全的两对基本关系

“无农不稳，无粮则乱。”粮食安全事关国家全局，是国家安全战略的基础。我国2010年粮食产量达到5．46亿吨，粮食储备率高达40%，远高于联合国粮农组织的17%至18%的粮食安全线标准。但按《国家粮食安全中长期规划纲要（2008――2020年）》预测，到2020年我国粮食需求总量为5．72亿吨，因此，我国粮食供需只能说处于紧平衡状态。

从中长期来看，保障粮食安全仍然面临着许多挑战：我国城镇化、工业化进程加快，人口呈刚性增长，人口增长与耕地减少、水资源短缺的矛盾长期存在；全球气候变化异常，自然灾害频繁，我国农业基础设施薄弱与粮食综合能力提高之间的矛盾仍然存在；我国粮食生产主要是小规模、分散化的经营模式，粮食生产比较效益低，粮食主产区与主销区的利益博弈长期存在；我国粮食单产增产的空间十分有限，通过选育超高产品种，大量施用化肥、农药，片面追求产量，势必造成农业面源污染和生态环境的破坏，提高粮食单产与保护环境生态的矛盾始终存在；粮食能源化、粮食金融化、粮食政治化的国际因素，以及我国人口众多、粮食需求总量大的国情因素，决定了粮食的国际贸易途径解决不了我国的粮食安全问题。影响我国粮食安全的因素很多，既有长期性的土地和水资源短缺因素，也有短期性的经营和灾害因素；既有国内的生产和流通因素，也有国际的政治和贸易因素，因此，确保我国粮食安全的任务十分艰巨。在涉及粮食安全的众多纷繁复杂的关系中，有两对基本关系，即城镇化发展与耕地保护、粮食增产与农民增收，必须妥善处理。

正确处理好城镇化发展与耕地保护的关系，保障国家粮食安全对耕地的需求

城镇化、工业化是人类社会经济发展的必然过程，也是我国统筹城乡发展、实现全面小康的必经之路。改革开放以来，中国稳步推进了市场化改革，经济保持年均近10%的高速增长，城镇化率由1979年的18.96%上升到2010年的49.68%，提高了30.72%。工业化、城镇化进程的加快，也带来了耕地数量的持续递减。1979年我国耕地面积为13476万公顷，到2008年末减少到12171．59万公顷，年均减少40多万公顷耕地。耕地流失的原因主要在四个方面：生态退耕、农业结构调整、建设占用耕地和灾毁耕地，其中建设占用耕地过多是首要因素。而造成耕地资源大量流失的最本质的深层次原因在于农业比较效益低下。

一定的耕地资源保有量是保障国家粮食安全的重要基础。人多地少的国情决定了我国必须实行世界上最严格的耕地保护制度。1986年我国首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，1998年修订的《土地管理法》将耕地保护作为一项基本国策以法律的形式固定下来，并明确提出“实现占用耕地补偿制度”。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”这些严格的耕地保护制度，对我国的耕地保护起到了重要作用，特别是近几年土地违规开发现象得到了遏制，土地减少趋势有所减缓。

但是，随着人口的刚性增长、经济的快速发展、城镇化的稳步推进，人地之间的紧张关系将更趋尖锐，粮食安全的形势不容乐观。

一是粮食总需求刚性增长。我国人口总量不断增长，按2000年至2010年人口年均增长0．57%计，年均增加人口近800万人，依据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008――2020年）》提出的2010年人均粮食消费量不低于389公斤的要求，每年需要增加粮食30亿公斤以上。而且由于城镇化水平的提高、食物消费结构的升级，导致间接性粮食（饲料用粮）消费量增加，每年需增加饲料用粮10亿公斤以上。所以今后10年，我国每年至少要增加粮食40亿公斤以上。

二是耕地减少不可避免。无论是城镇用地规模扩张、城乡基础设施建设、各类工业园区建设，还是产业结构升级、城乡居民居住条件改善，都导致了土地需求的刚性增长。然而，由于生产要素的趋利流动，以及少数地方政府官员绩效评价只重视gdp指标，在“工农”争地中，农业部门尤其是粮食生产处于弱势地位，耕地保护的难度非常大。虽然实施了“占补平衡”措施，由于人口与耕地在空间分布上高度相关，我国优良耕地大都分布在城乡居民居住地附近，城市、小城镇和农村的扩张以及工业园区用地的增加，铁路、公路等交通线建设占用的非农建设用地大部分是肥沃的土地，补充的往往是劣等的土地。另外，城郊居民的违章建筑，山区农民的违规建房，其损失的优质耕地也不容忽视。而我国的后备耕地资源主要分布在东北、西北和西南地区，这里的耕地开垦与生态保护的矛盾最大。所以说，耕地减少的趋势不可逆转，耕地资源的稀缺性日益突出，已成为制约农业生产和国民经济可持续发展的瓶颈因素。

三是种粮劳动力呈老年化趋势。随着城镇化、工业化的加速，农村青壮年劳动力大量外流，农业劳动力投入呈现老龄化趋势，劳动力价格持续上涨且相当紧缺，粮食生产呈现后继乏人的局面，不得不引起我们的高度重视。

既然粮食需求呈刚性增长，耕地减少不可避免，各级政府管理部门就必须发挥宏观调控的职能作用，正确处理好城镇化发展与耕地保护的关系，实现减少耕地可控，始终坚守十八亿亩耕地红线不动摇，保障国家粮食安全对耕地的需求。

严格保护基本农田。必须坚持最严格的耕地保护制度，严格执行《基本农田保护条例》，确保基本农田稳定。尤其是在粮食主产区，国家应加大政策扶持力度，加大对产粮大县的奖励补贴力度，减轻产粮大县的财政负担，切实改变“产粮大县、经济小县、财政穷县”的现象，促使粮食主产区地方政府忠实履行保护基本农田的责任。

严格控制城乡建设用地。搞好城乡土地规划，控制城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张，严厉制止土地利用粗放浪费、违法违规用地的现象。努力实现耕地“占补平衡”，通过土地开发整理，补充耕地数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的耕地。

适时推动适度规模经营。应通过制定土地流转优惠政策，并按照依法、自愿、有序的原则，促进农村土地向种田能手集中，提高粮食生产的集约化水平。

妥善处理好粮食增产与农民增收的关系，夯实国家粮食安全基础

促进粮食增产和农民增收，是我国粮食政策的双重目标。但由于粮食产业的基础性、外部性和收入弹性低的特点，粮食增产后不一定能实现农民增收，往往是粮食增产和农民增收陷入“相互掣肘、彼此缠绕”的境地。从历史的数据来看，在1985年至2010年的26年间，粮食增产率有9年为负数，而农民人均纯收入和农民纯收入中工资性收入增长率一直是正数，多数年份农民收入增长率远高于粮食增长率。这种现象说明了粮食收入不再是农民收入的主要增长源，而工资性收入成为农民增收的主要渠道。

农民是粮食生产的微观决策主体，粮食稳定增长不仅取决于耕地的保障和技术的支撑，而且还取决于农民的种粮积极性。农民的种粮行为是理性的经济行为，关注的不仅仅是产量，更多的是能否增收。因此，对政府而言，要实现粮食安全的目标，必须妥善处理好粮食增产与农民增收的关系。

首先，加大种粮补贴力度与完善补贴方法并举。近年来，国家不断加大粮食直补、良种补贴、农资综合补贴的力度，但由于仍按计税面积为据发放补贴，与粮食生产与销售不挂钩，导致通过流转的种粮农户得不到补贴。而对于农田流出户而言，家庭收入主要来自非农收入，补贴增收的作用也十分有限。因此，在加大对农户补贴力度的同时，要完善补贴实施办法，比如，改按计税面积补为按粮食收购量补，使真正种粮的农户有一个合理稳定的收入。

其次，提高粮食收购价格与稳定生产资料价格并举。最近几年国家通过提高粮食最低收购价，维持了粮食价格的上涨行情。但粮价是百价之基，由于粮价上涨引发生产资料的轮番上涨，加大了粮食生产的成本，甚至粮价上涨抵消不了生产成本上涨的损失。所以，实行粮食最低保护价的同时，要通过对生产农资的企业给予补贴等办法，严格控制农资价格的过快上涨。

再次，提高农民农业收入与提高农民工资性收入并举。小规模、分散化的农业生产比较效益低，因此，一方面，应通过“公司+农户”的方式，引导农民的农业生产走产业化之路；另一方面，通过政策扶持，促进农村非农产业发展，提高农民的工资性收入。（石庆华）
http://www.2888.tv/news/3742.htm
欢迎转载，转载请保留以上网址