强化『不在地』农民土地权益的保护

国务院最近颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。进城“农民”能否避免“净身出户”，关键在于农民“三权”能否得到切实保障。

在城镇化进程中，农村土地关系呈现了“在地”与“不在地”两种类型，根据人与土地的关系，土地权益可以分为“在地”土地权益和“不在地”土地权益。在村庄居住并拥有的土地权益为“在地”权益，“不在地”权益主要是指居住、生活或工作地与其应拥有的土地权益不在同一处所的情形。

随着城镇化进程和人口迁移，“不在地”土地权益所占份额越来越大。但是“不在地”土地权益，往往得不到有效保护。“不在地”土地权益的保护程度是检验农地确权强度的重要指标。三十多年来农村土地改革的进程表明，强化“不在地”土地权益的保护，需按照产权保护的基本逻辑，进一步深化农地确权改革。

在观念上需要澄清认识，处理好两大关系。一是身份权与财产权的关系。长期以来农村身份权（成员权）与财产权纠结不清，现在令人困扰的成员权问题源自计划时期的集体权利结构安排。如果将成员权与财产权继续混在一起，因成员数量的增减，土地价值的增减，土地配置也必然长期处在动态调整之中，农村基本的经济生活将会成为“子子孙孙无穷尽也”的非稳定状态。隔三差五的调整分配土地，现实操作中也会带来很多矛盾和冲突。一些已经进城的人，为了保证原有农村房产被征后得到足够的补偿，千方百计将户口转回农村，一些农民为了拆迁后多分房产，甚至上演假离婚的闹剧，这些无奈之举正是现行户籍制度下身份权和财产权混合的结果。我国农村土地确权在形式上是按家户制度到位的，在农村子女外嫁时进行必要的分割交易，以解决外嫁女“不在地”土地权益的保护问题。农村集体收益分配权，应该是以土地权益的权重确定，而不应该以村庄成员权确定。

二是要明确个人土地财产权与公民的一般社会权益是兼容并存的关系。不能因为拥有其中一种而剥夺另一种权利。现实中个人之间的财产权利可能有较大差异，但这不是随意剥夺的理由。因财产权导致的过高收入差距问题，可以通过税收等其他制度安排加以调节。一些人对“不在地”土地权益，用所谓村庄范围的公共表决机制，以“多数人意见”的方式决定土地财产配置。要妥善处理“在地”农民和“不在地”农民的土地财产权和社会权益，防止因为两类农民的权益产生的纠纷。

除观念革新外，更重要的是要将土地确权改革做实做牢，确保“不在地”土地权益的保护。在确权中要厘清两种集体概念。集体财产权是一个经济法相关的概念，在经济领域集体组织一般是以私人产权为基础合作而成的，而现实中的集体组织带有明显的政治性，集体所有权作为一个整体概念属于公权范畴，而公权范围的事务与公共治理机制相关。所以农民土地权益的保护与村委会民主选举、民主管理和民主监督实际效果高度相联。政府和农村村级集体组织要转变角色，从直接的土地权益控制身份中退出，做好农民土地权益保护者。

（作者系湖北省经济学会理事）