推进农村集体产权股份合作制改革

2014年中央一号文件提出，“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济”。但在实践中，针对如何通过集体产权股份合作制改革发展集体经济这一议题尚未形成统一认识，亟待从政策和操作等层面作出思考和探索。

农村集体产权股份合作制实际上是合作制和股份制的一种结合，它是在对农村集体资产量化到成员的基础上，以资产联合为主、劳动联合为辅的生产组织形式。现阶段，农村集体产权股份合作制改革在实施过程中面临一系列困境，主要表现为：政策关注度不够，之前的改革主要是在城市或快速城镇化的农村地区进行，而这些地区与集体经济广泛存在的农村地区存在显著差异，如果在政策实施过程中不考虑这些地区的特殊性，那么这种改革就很难在全国范围内顺利推进。股权开放度不够，大多数农村集体经济的股权都是封闭的，仅仅限制在特定的村落或乡镇，这与市场经济改革的方向相悖，必然导致农村集体经济在很大程度上不能适应市场经济的发展。社会保障负担过重，农村集体经济不仅承担着经营性职能，而且承担着居民的社会保障甚至社会福利功能，这就在一定程度上加重了企业的负担，压缩了企业的发展空间。

为了走出农村集体产权股份合作制改革所面临的困境，笔者认为应该从政策和操作两个层面设计相应路径：

政策法律层面。应当从法律上明确农村股份合作组织的地位，通过立法赋予农村股份合作组织的法人地位，修改现行《农村专业合作社法》，设立专门的章节对农村股份合作组织进行规范，使其能够按照市场经济规则有效运作。针对农村集体经济的特殊情况，制定相应的政策法案，特别是在财税征收方面实行一定的优惠措施，比如，政府可以根据实际情况制定税收减免优惠，对于农民的股利分红暂不征收个人所得税，对于集体经济的经营性收入，则按照普通服务业的较低税率进行征收。根据不同的合作社形式出台不同的工商登记方式。

实践操作层面。农村集体产权股份合作制改革之后，随着基层政府社会保障和社会服务功能的逐步完善和到位，改制后的集体企业应将自己的目标专注于利润最大化，这一点可以通过试点来加以检验和推广。由于股份制改革会对大部分农民的生活方式造成影响，因此，在推进改革的过程中一定要循序渐进，对企业的入股时间和入股比例进行适当限定，吸引尽可能多的农村居民入股集体经济，并通过发展壮大农村集体经济实现农民收入的提高。对于那些发展状况较好的集体经济，试点开放部分股权，为了打消农民顾虑，可以要求这部分开放的股权只具有收益权，而不具有决策管理权。

在此基础上，为推进农村集体产权股份合作制改革的顺利进行，保证集体经济的可持续发展，还须处理好以下三种关系：

处理好分配与积累的关系。在前期改革中，股东可能会过分强调利益分红，而忽视企业本身的积累和可持续发展。这就要求集体经济在改革伊始就要制定严格的收益分配制度，只有企业的经营性收入才能用于分红，而政府的补贴和奖励则应专款专用。此外，企业管理者在经营过程中必须树立危机和前瞻意识，收入好的年份要留出足够的企业公积金，以应对之后的不时之需或满足企业扩大再生产的需要。

处理好不同股份之间的关系。在农村集体产权股份合作制改革的过程中，为了保障各方的利益、调动相关方面的积极性，通常会在实际操作中发行集体股、岗位股和村民股三种股份形式。前两种类型的股份一般存在于集体企业改制的初始和过渡阶段，其比例的确定应通过村民集体投票决定；对于集体股和岗位股应当逐步退出，以防止影响后来管理者的积极性。但在此过程中，应当注意方式和方法，比如在取消集体股之前，可以预先提取统筹基金，并在改革后适当提取一定比例用于公共开支；在取消岗位股之后，则应该适当提高经营者的收入以调动他们的积极性。

处理好速度与效益的关系。一旦农村集体产权股份合作制改革在全国推广之后，必然会形成各地相互竞争改革速度的问题，这虽然保证了执行力，但也给改革的效益埋下了隐患。应当认识到，农村集体产权股份合作制改革是一项系统性工程，这其中涉及资产清查核算、资产评估量化和产权界定等诸多敏感环节，在此过程中，必须要做到公开、公正和公平，既要保证改革进行的速度，也要保证在改革过程中兼顾各方利益，特别是要维护广大基层农民的利益，这也是壮大集体经济的基本保障。

（作者单位：四川大学法学院）