把土地确权工作做细做实

地权，是亿万农民最为关注和最为关心的核心权益。被称为开启新一轮农村改革“闸门”的农村土地确权工作，明确于党的十七届三中全会。而全国性地开展起来，始于2013年中央一号文件颁布。目前，各地都在开展卓有成效的积极探索，但也在实践操作中感受到了不少困惑和难题。为了更好地开展这项工作，我们很有必要及时准确地知道群众之所思、之所盼、之所忧、之所急，更加扎实有效地把农村土地确权工作做实、做细、做深、做透。

“知所思”把确权做实落地

目前正在推行的农村土地确权工作，有人称之为是“石破天惊的大事”，能让广大农民再次“吃上定心丸”，能给农村改革和经济发展再次注入“强心剂”，不仅利国，而且利民。

从利国来讲，有利于国家“知家底”、“保耕地”、“求发展”、“促和谐”。所谓“知家底”，是指农村土地确权中必须对所有土地进行丈量，将全部面积汇总起来，就可以清楚地知道土地的准确数量及地力质量。所谓“保耕地”，是指农村土地确权能够激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，是落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度等“两个最严格制度”的有效举措。所谓“求发展”，是指农村土地确权能够进一步促动农村土地流转，是突破农业土地规模经营瓶颈、促进农村经济社会发展的动力源泉。所谓“促和谐”，是指农村土地确权能够化解与农村土地伴生的诸多矛盾，是促进农村社会和谐相处、稳定协同的现实需要。

从利民来讲，有利于农民“壮主业”、“护权益”、“拓融资”、“强增收”。所谓“壮主业”，是指农村土地确权能让农民定地定权定心，真正成为土地的主人，将农业视为永久的主要产业不断发展壮大。所谓“护权益”，是指农村土地确权能有效解决土地权属纠纷，依法确认农民的土地权利，切实维护农民的涉地权益。所谓“拓融资”，是指农村土地确权能以确权颁证为突破口探索农村金融创新，解决农民的信用资源问题，使农民贷款难的问题得到根本解决。所谓“强增收”，是指农村土地确权能进一步调动广大农民通过增投而增收的积极性，能获得更多的土地流转收益，能将土地资源变为股份分享到规模经营的超额盈利。

因此，一定要在不断加大宣传力度、切实尊重农民意愿的前提下，把地权踏实落地，让农民解除所有的疑虑，真信、真跟、真受益。

“知所盼”要从细微之处着手

土地是农民的“命根子”，几乎承载着他们的全部希望，任何关于土地的制度变革，都会触动他们的敏感神经。关乎国计民生的农村土地确权工作，既是新一轮农村改革的开始，也是农村改革最重要的环节。为此，我们必须用一颗精细、细腻之心来认真对待，既积极又稳妥地做好各项具体工作。

首先，无论是哪一个环节的工作人员，都要吃透国家政策和中央精神，不能误读和误解，并将之原原本本地宣讲、贯彻、执行下去，绝对不能“截留”。否则，很可能会将“好经念歪”，带来难以挽回的影响和损失。

其次，无论是哪一宗土地权属的确权和颁证，都要严格遵循一些基本原则，切实把握必需的证据依据。基本原则，包括尊重历史、面对现实的原则，有利于生产生活和社会稳定的原则，分阶段、区别不同情况处理原则等。证据依据，包括土地详查形成的土地权属协议书、认定书及政府下达的土地权属争议处理决定，地籍、土地利用现状调查资料，新中国成立之后签订的土地、山林等权属或界线的协议等。

再次，无论是哪一个地区的农村土地确权，都要因地制宜、因时制宜、因需制宜地细心设计，拿出符合当地实际、切实可行的方案。一方面，全面落实清理核实土地承包档案，查清承包地块面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，开展土地承包经营权变更注销登记，对其他承包方式开展确权登记颁证，做好土地承包经营权登记资料归档，实施土地承包经营信息化管理等重要内容；另一方面，系统运用全面收集历史资料和图片，通过试点统一规范标准模式，组织相邻权属单位集中认界，采信双方签订的土地界线协议，把好政策规范关等实用技巧。

“知所忧”要破解各种难题

俗话说，好事多磨，农村土地确权工作也是如此。一方面，其政策性强、牵扯面广、工作量大、敏感性强，牵一发而动全身；另一方面，其涉及量大、消耗时长、利益攸关、要求严格，工作中遇到问题和困难又在所难免。唯一的出路，就是迎着难题去克服它。

现实问题主要体现在：宣传不到位，相关政策落实存在“跑冒滴漏”情况；部分群众参与积极性不高；部分干部重视不够，存在动力不足乃至敷衍现象；部门人员业务素质不高，无法完全适应工作需要等。尤其是，普遍没有一个清晰的土地登记账目和一个有效的、图账对应的地籍信息管理系统，无法清楚地掌握土地的时序演变及其空间信息。

操作困难主要体现在：除了存在一定的历史遗留和权属争议等问题，权属来源资料不全，经费不足影响工作开展，部分地方还没有建立起专门的工作班子等困扰之外，主要就是有相当一部分地区存在土地权属关系混乱，确权难度很大等难题。这又具体体现在：二轮承包发证过程中旧的问题还没有解决，一些新的矛盾又出现了；一些地方“老规矩”、“土合同”引发的土地私下调整带来不少潜在纠纷，土地承包经营权清晰界定很有难度；二轮承包的30年合同尚未失效的情况下是否要签新的合同不明，不少政策性问题需进一步确定；多出的不少原来瞒报的土地以及农民新开荒的土地，需要相应政策来处置等。尤其是，各地还比较普遍地存在一块“难啃的骨头”——农民希望的再次平均分配的“公平诉求”与国家长时间执行的“增人不增地，减人不减地”的土地政策有矛盾。

“知所急”做到有的放矢

践行农村土地确权工作，是新时期新阶段农村改革发展的必走之路，既不能因为繁重复杂而彷徨，也不能因为遇到了困扰而弃之不做。中央要求2017年前后就要基本完成这项工作，为此，各地不仅要稳步推进，而且一定要达到保持稳定、依法规范、尊重历史、民主协商、县乡负责、鼓励创新等具体要求，切切实实地把好事做好。

首先，要明确正确的基本理念。比如：将调查摸底作为搞好农村土地确权工作的基础；将“二调”面积作为农村土地确权工作的关键；将群众参与作为农村土地确权工作的前提；将上下联动作为农村土地确权工作的保障。

其次，要夯实必备的工作基础。比如：搞好宣传发动，夯实广大干群的思想认识基础；明晰每块土地的权属是否存在争议，夯实土地确权分类处理的基础；筹措足够的专项工作经费，夯实“既有钱养兵、又有钱打仗”的基础；做好人员培训及专业技术、相关工具的准备工作，夯实走好“强技术路线”的基础。

再次，要拿出实效的应对措施。比如：针对一些群众“增人要增地，减人要减地”的呼声，如果当地没有机动地，最好的办法仍是沿袭以前“增人不增地，减人不减地”的政策规定，因为这是在几次责任制落实完善过程中形成的原则，即使在农村土地确权之际，也还是消化问题和解决矛盾的底线。如果触碰并突破了这个底线，就可能会使政策执行走样，就可能会产生新的矛盾。

最后，要健全长效的推进机制。比如：分解目标任务，健全责任追究机制；试行争议仲裁，健全纠纷解决机制；开展复查核验，健全工作督查机制；关注群众愿景，健全意见反馈机制等。

（作者系河南工业大学经贸学院副院长、二级教授、博士）