土地制度改革：要有前瞻性，蹦一蹦还要够得着

土地制度改革是社会各界关注的敏感问题，也是全面深化农村改革的核心问题。十八届三中全会对进一步深化土地制度改革进行了全面部署，提出了一些原则性、方向性的要求。如何准确把握这些要求的内涵？本期对话栏目，本报记者专访了中国社会科学院学部委员张晓山，以期理清土地制度改革的基本思路，并对实践中遇到的一些具体问题予以解析。

农村土地产权改革须因地制宜

主持人：十八届三中全会《决定》提出赋予农民更多财产权利，社会各界对农村土地制度改革也寄予了很高期望。但到底如何改却是众说纷纭。您对这个问题怎么看？

嘉宾：《决定》很明确的一点就是明晰产权，赋予农民更多财产权利。说到财产权利就必然涉及到土地的产权改革。因为农民有的最大的财产，就是他作为集体成员之一所拥有的集体的土地。

但是对农村的土地，产权改革不可能笼统地讲。首先，农村的土地分好几种性质，有承包耕地、集体经营性建设用地、宅基地、林地等等。其次，全国不同地区的情况也不尽相同，农村土地过去改革的路径也不一样，现在的资源禀赋和具体条件也不一样。比如有些集体经济非常发达的地方，对农地就不是确权，只能是确股，跟中西部地区的改革路径就不一样。因此不能笼统地讲怎么改，必须根据农地不同的性质、不同的情况、各地区不同的经济社会发展水平，采取相应的改革路径和改革措施。也就是说要因地制宜、分门别类地往前推进。

政府通过深化改革为市场化创造条件

主持人：《决定》提出“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。在土地制度改革中，我们如何把握这一要求？

嘉宾：三中全会《决定》是两句话，一句是“使市场在资源配置中起决定性作用”，另外还有一句“更好发挥政府作用”。这就涉及到“看得见”的手和“看不见”的手两者的关系。

很多时候我们没有一种纯粹理想化的市场，也没有那么完全自由的市场。正是有市场失灵的情况，所以才要有政府。如果光强调市场的配置作用，政府在很多情况下不来协调，不来发挥它的作用，这个市场的作用也是很难实现的。

具体到土地问题，有专家说十八亿亩耕地红线没必要。认为正是有了这个红线，房价才这么高，真正放开了，地供给多了，房价就下来了。但是我们到下面调查，会看到很多占了的地闲置在那里。实际上从地方政府来讲，他并不是看重地本身，人家要的是卖地的指标，拍卖后得到土地出让金的收入。它是考虑怎样通过卖地一年一年得到收入来搞发展。这就有很多地方政府的干预在里边，不是说有充分的供给就可以的，也不是说地多了价格就降下来了。这些体制上扭曲的问题没解决，光说我要完全靠市场，那肯定不行。只有通过深化改革把这些瓶颈破除掉，才能真正建立起比较健康的土地市场。

在土地制度改革过程中确实要充分发挥市场的决定性作用，但是政府能动作用体现在深化改革上，消除那些阻碍市场起决定性作用的既得利益的藩篱，为市场发挥作用创造一个更好的制度环境，这个功能是别的主体无法取代的。另外政府能做的就是，把各方面的改革配套协调，能够有一个整体的推进。因为改革走到现在，牵一发而动全身，单兵突进的改革不可能，必须是各方面的改革配套，相互配合，政府要起协调作用，使改革能够整体协调系统推进。

防止部门利益把规划变成寻租的手段

主持人：按照三中全会提出的要求，任何土地产权制度改革都必须是在坚持符合规划和用途管制的前提下进行，这是一个基本要求。但是理论界，对这个问题也存在一定争论，主要焦点集中在怎样的规划和用途管制才合适？

嘉宾：规划必须有，而且是高于所有制的。任何一个国家的所有权都不是绝对的，都是伴随着义务和责任的。而且很多时候从公共利益出发，所有权是要受到一定限制的，当然你要给他以合理的补偿。我们说规划高于所有权，在土地问题上，也就是土地的所有权要服从总体的规划。

那么这些规划到底规划的是什么？实际上就是规划这个地区的老百姓以后怎么样生活。老百姓能够享受到什么样的公共服务，享受到什么样的资源，我生活的环境是怎么样的。包括我这里的农地能不能得到保护，包括商业用地、住宅用地是在什么样的范围内。这些问题老百姓是应该有知情权和参与权的，规划的目的就是满足老百姓的根本需求。

但是规划又是带有强制性的，有人就担心规划被部门利益牵着走。尤其关系到土地问题，兹事体大。但这是规划怎么做、怎么执行、用什么手段去落实的问题。有学者讲要从政府主导转为群众参与，我觉得说得很对。也就是一个地区的规划要通过人大，通过政协的咨询，通过社会团体。

我们要防止的就是部门利益、既得利益把规划变成设租寻租的手段。这又涉及到政府未来深化改革要做什么的问题。政府的深化改革不是强化这些部门的利益和主导，而是要消除这些既得利益的藩篱，使得我们的规划更好地体现经济社会发展规律，更好地促进转变发展方式，促进可持续发展，最后真正能使广大人民获益。

权能的实现需要民主权利作保障

主持人：充分发挥市场的作用，前提必须是产权的清晰界定。有人说确权为基础的土地制度改革其实就是进一步厘清产权边界的过程。您是怎么看的？

嘉宾：土地确权是基础性的，实际上就是搞清楚家底儿。第一，农民我到底有多少财产。像成都做的，一个村的资产、资源和资金都能界定清楚，没有没主的了。最后一个“鱼鳞图”，这块地是什么地，是谁家的地清清楚楚。其他公益性用地也都能落实到村组。把这些财产统统落实好，这样农民就很清楚，这个地是谁的，谁拿了，拿了多少。不像有些地区，农民也不知道村里有多少地，卖了多少地，剩多少地。就是农民我作为集体的主人，如果我对自己的财产家底不清楚，这就是问题了。所以现在首先要摸清家底，然后确定所有权人，这是个基础性的工作。下一步就是怎样实现我的权能。这就和乡村治理结构的改革相关了。

根据相关的调研资料，齐齐哈尔的仁发合作社，就是做到了这两点：一是合作社这个集体所有的财产都是有主的，包括集体的积累归谁都很明确。另外这是个农民说了算的合作社（集体）。农民本身有理事会，掌握决策权，经理要向理事会汇报情况，理事会可以同意也可以否决。

没有无主的资产，这是财产权利；农民说了算，这是民主权利。这两个权利实现了，我们就看到结果了：农民走到田埂上，看到地里落下一些土豆，觉得怪可惜的，“这都是咱们的东西。”自己过去就把土豆收了。没人要求他们这么做，也不要报酬，这就是主人翁态度。这个主人翁态度不是虚幻的，必须有切切实实的物质利益和相应的民主权利，这两个发育起来之后，他才能关心集体。

土地改革须和集体产权制度改革一体推进

主持人：到了市场上，交易主体是要很明确的。目前很多土地矛盾的焦点也在这里，往往是集体和政府充当了交易主体，而不是农民。

嘉宾：这也就是我们说农村的土地制度改革必须要和集体产权制度改革一体来考虑的原因。

中国农村的土地按宪法是集体所有的。土地是农民集体所有的最大的一块财产。这就带来一个问题，什么是集体？集体的内涵、外延是什么？谁来代表集体？集体成员的资格怎么界定？集体成员的权力、责任、义务是什么？集体成员退出和进入机制是什么？这些问题从法律和政策上都还没有非常清晰的解答。

《农村土地承包法》提出集体经济组织成员的概念。《物权法》讲农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，然后讲了集体成员的决策权、知情权、对损害他们利益的错误决定的撤销权等，这些都是成员的权利，问题是我们对成员没有一个很明确的界定。现在出现两个问题：一个是把成员的这种权利虚化了，好像在农民之上凌驾着一个超越成员的集体，把成员和集体对立起来。但是集体是谁构成的？集体不就是农民构成的嘛，两者本身并不是对立的，是一体的。第二是集体的异化。现在的集体不是在成员内部发育出一个东西来代表成员，往往是，也就是我们经常看到的，由村干部来代替农民行使权利，或是由集体之外的主体（如地方政府）来代替农民行使权利。

具体到土地的权能的实现，交易主体本身是谁就要明确。我们说代表成员到市场去交易的不过是集体的代理人，代理人本身是集体成员做了决策之后去执行的，他的行为要受到监督和制约。集体的收益，以及使用方式和途径等等都要受到监督。而这里面成员的权利，他的参与权、知情权、决策权以及对错误决定的撤销权等等的实现，是要通过一系列的制度架构来保证的。

改革过程不可能一蹴而就

主持人：现在有一种观点，认为土地改革步子应该迈的更大一些，市场化应该放得更开一些。您是如何看的？

嘉宾：其实很多方面已经在往前走了。像承包地，现在是所有权、承包权和经营权三权分离，经营权可以抵押等等；集体经营性建设用地也是朝着建立统一的城乡用地市场，同地同权同价的方向在走。再就是宅基地用益物权的问题，《物权法》讲农民的宅基地是占有和使用的权利，到十七届三中全会就讲保障农民宅基地的用益物权，也就是保障农民对宅基地占有、使用和收益的权利。比《物权法》增加了一个“收益”。十八届三中全会沿用了这句话，又提出了农民住房的抵押问题。

长远来讲，建立城乡统一的建设用地市场，给农民宅基地用益物权这是大方向，但是目前一下子还做不到。这涉及到各方面改革措施配套跟进的问题，涉及到整个国民经济财税体制改革，整个国民收入分配格局的问题。需要考虑到具体的经济社会各方面的制约因素。还要以人为本，考虑到怎样更好地减少阵痛，使利益相关者尤其是弱势群体的权益能够得到更好的保障。这些只有一揽子改革才能解决。

改革是要有个过程的，关键是要把握好节奏。事实上改革走到今天，“好改的都改了，剩下的都是硬骨头。”因此是“急不得”，也“慢不得”。“急不得”是要考虑到改革的艰巨性、复杂性和它本身的连带性，必须要整体推进，要把各方面的因素都考虑到；“慢不得”是要考虑到人民群众的期待，考虑到整个社会发展的形势、很多关系到国计民生的重要问题，必须要往前走，要给老百姓有个交代。但是你交代的过程不可能是“啪”一下完全放开。

改革要有一定的前瞻性，蹦一蹦能够得着，而不是怎么蹦都够不着，或者蹦得太高了，“啪”一下摔下来了，那就不行。一步一步往前走，积小胜为大胜，由量变到质变，是比较稳妥的。

不能简单说让农民说了算就叫有选择权

主持人：土地是农民的命根子，所在土地改革中，我们一直还是秉持较为稳妥的原则。但是也有人认为，既然土地对农民这么重要，就更应该将选择权交给农民。正所谓“鞋大鞋小只有脚知道，关键是让脚有知道的权利。”您是如何看的？

嘉宾：说让农民有选择权无疑是正确的，但关键是农民的选择权如何才能真正实现。第一，农民要有一定的知情权。一般来说，一个人得到的信息越充分越准确，做出的决定就越符合自身的根本利益。但是现在农民得到的很多信息是不充分的，甚至是扭曲的。第二，农民的权利受到侵害时能够维权。他能够打官司，而且打官司的成本要够低。第三，政府不仅有能力去维护社会公平正义，而且政府要有这个意愿去维护公平正义。从根本上讲，需要农民逐步发育出自己的维权方式，包括基层民主的发育等等。这些若都不具备，突然间出现一种比较大的制度变迁，“啪”一下都放开，那最后就是一个问题，战利品究竟被谁拿走？

这个战利品往往是被精英们拿走。他们掌握着更多的资源，往往先知先觉，而且有各种渠道更接近于政府。趁你还没觉醒的时候，还在打盹儿的时候就把这个果实拿走了。这种情况下，农民往往是处在“被选择”的境地。在这个分配过程中，很可能成为利益受损者。所以，不能简单地说让农民有说了算的权利就叫有选择权。正因为此，我们的改革才更要考虑到各方面的利益格局，考虑到尤其是那些弱势群体能不能合理合法地得到并守护他们的权益。但那不是那么容易的，是需要一系列制度来保障的。

改革是要赋予农民更多的选择权，我们现在也是朝着这个方向努力的，关键是要把握好节奏。

始终坚持基层创新是改革的动力源泉

主持人：土地制度改革，还有一个绕不开的问题是法律、政策和实践不协调。您是怎么看的？

嘉宾：既然是改革，就不可能一步到位，必然是上下不断互动的结果。一般先是基层有需求，进行创新。但凡创新又可能成功，也可能失败。这种创新是否具有可复制性、可推广性也有待实践的检验。最后一看，虽然各地的情况不一样，资源禀赋不一样，但是地方实践的一些制度设计、制度安排，创新的一些基本做法别的地方也可以用，那就再往前走，范围再扩大一点儿。推广之后上升到一般规律性的东西，宏观层面的政策措施就出来了，最后法律再加以修订和完善。所以政策、法律永远是滞后的，这种滞后是有客观必然性的。

具体到土地，包括承包权上的探索，林地的探索，宅基地用益物权的探索，这些年都在进行，从没停过。说摸着石头过河也好，渐进式改革也好，实际上就是基层的不断创新。“包产到户”也是基层实践的结果，先是边远地区、贫困地区，慢慢试，一看这个灵，再慢慢扩大，然后政策再跟进，认为是中国农民的伟大创造，最后《农村土地承包法》出来。

在这个过程中，顶层设计和基层创新的有机结合是非常必要的。坚持顶层设计，就是对土地制度改革和其他制度改革之间的关系要有清晰的认识，要有一个明晰的改革路线图，对改革需要负担的成本，可能取得的收益，以及如何使改革的成本在利益相关者之间合理地分摊，如何使改革的收益在利益相关者之间公平地分享等等都有清晰的把握。同时还要真正强调基层的创新，因为基层创新是我们改革的动力源泉，群众对未来的期望和以根本需求为导向的创新是我们改革的原动力。我们的法律、政策与实践三者间的不协调的现象将会长期存在，将会成为一种新常态，这也是改革永远是进行时的原因。这个过程中要注重将顶层设计与基层创新有机结合起来，逐步有序地推进改革，逐步实现制度变迁的由量变到质变。

在改革过程中，我们遇到那么多的问题、困难，但是我们到基层去看，基层有很多人在积极地在努力、在创新，要相信群众，相信群众的首创精神，相信他们渴望过美好生活的那种韧性和能力。（嘉宾：中国社会科学院学部委员 张晓山）