新阶段的城镇化需要政府积极引导

当前，城镇化成为我国经济社会发展新的抓手和突破口。有一种观点认为，推进城镇化应依靠市场机制，政府不应介入。如果这种观点针对的是前一时期一些城镇建设中政府主导的大拆大建，是有参考意义的；但就现阶段城镇化所要担负的经济社会发展任务来说，则不能排除政府的积极引导作用。

新阶段的城镇化应重点发展农村城镇

上世纪80年代我国农民创造的城镇化道路主要是市场调节的结果。当时以苏南模式和温州模式为代表，在农村启动工业化的同时发展小城镇、转移农业富余劳动力。这种农民自发的城镇化“村村点火、户户冒烟”，走的是分散型道路。后来农民进城意义上的城镇化也是市场导向的，即所谓“百万民工大流动”。如果说这一阶段的城镇化有政府导向，那主要是指设立各类开发区所推进的土地城镇化以及各级政府所进行的城市建设。

现在我国进入了中等收入国家行列，人口城镇化率已超过50%。过去以城市建设为中心的城镇化虽然在一定程度上提升了经济发展水平，也转移了大量农业富余劳动力，但工农差距、城乡差距进一步扩大了。与此同时，城市尤其是大城市普遍出现了人口拥挤、交通拥堵、环境污染、房价高涨等“城市病”。在此背景下推进城镇化，决不能重复以前的老路，而应赋予其新的内涵，特别应把重点放在发展农村城镇，这样才能充分发挥城镇化的作用。

以城镇化促进城市现代化。通过发展城镇，使偿付土地租金能力差的大量工业、普通住宅等从城市迁出进入城镇，为租金偿付能力强的金融、商务、公司总部及公共建筑等进入城市腾出空间。与此相适应，增强城镇的产业发展、公共服务、就业吸纳、人口集聚功能，使其具有吸收城市产业和人口的能力。这种城市产业和人口向城镇转移意义上的城镇化，可以克服“城市病”；可以在提升城市经济价值的基础上，为提升城市文化价值和生态价值创造条件；可以优化城市中心业态，提高城市单位土地使用效益。

以城镇化带动城乡发展一体化。这是以城镇化带动“三农”问题的解决。目前的城乡差距体现在多个方面，除了城乡收入差距，还包括城乡居民生活条件差距等。在现阶段，最为紧迫而又有可能优先缩小的就是城乡居民居住和生活条件的差距。其基本路径是发展农村城镇，使其具有城市功能。首先，使城镇具有城市生活功能，让城镇周边的农民能就近享受城市生活。这样的城镇就成为城乡发展一体化的关键性节点。相应的城镇建设包括：适宜人居的城市设施支撑体系，如安全饮用水、环境卫生和能源供应；达到城市水平的文化、教育、医疗服务等设施；便捷通畅的交通、信息网络；等等。具有城市功能的城镇，不仅能留住农村的人力资本，还能吸引城市人来居住，为发展现代农业和新农村建设提供各种支持。其次，使城镇具有城市的增长极功能。城市的基本功能是市场中心，是人流、物流、信息流和资金流的集聚地，也是服务业发展的载体。发展农村城镇，提高城镇的市场化水平和生产要素聚集能力，发展达到城市水平的金融、商业等服务，可以推动生产要素在城乡间顺畅流动，增强城镇以及农业获取资源的能力。第三，使城镇具有带动新农村建设功能。根据范围经济和规模经济的要求，许多支持农村发展的公共设施只能建在城镇，通过城镇向周边农村辐射。相应地，在新农村建设中可以在科学规划的基础上，适当推行农民集中居住的村庄集中化。这有利于基础设施和公共设施的集中建设和供给，改善农村生产生活条件。

以城镇化推动农村居民享受市民待遇。推进城镇化需要改革制约城乡发展一体化的户籍制度，消除农民和市民享受基本公共服务的差距。现在形成共识的是进入城市的农业转移人口应该市民化，解决他们在城镇入学、就医、居住和社会保障等方面的问题。但仅仅解决这部分人口的市民化问题是不够的，还需逐步实现农民在城镇就能享受到城市居民的福利和保障。否则，农民只有进入城市才能享受同市民大体相当的福利和保障，这样发展下去，必然诱使大量农民涌入城市，导致城市不堪重负、各种福利水平严重下降，农业发展要素也会加快流失。这就需要将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去，把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇，增加城镇的公共产品和公共设施供给，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

充分发挥政府的积极引导作用

推进具有上述新内涵的城镇化，需要创新机制。首先，过去的城镇化重点是城市面积扩大和人口比例增加，而新阶段城镇化的重点应是城市要素出城进入城镇，包括产业和人口向城镇分流。这是与市场调节的方向相背的，需要政府的积极引导。其次，目前农村城镇与大城市经济社会发展水平和市场化水平的差距十分明显，如果任凭市场调节，在优胜劣汰机制的作用下，农村城镇不但没有能力吸引城市发展要素，自身的发展要素还可能被城市吸走，因而需要政府发挥积极引导作用。

规划先行。目前，城镇实际上是涉及县城、中心城镇、小城镇和新农村的结构。分散的城镇区位形不成集聚效应，达不到规模经济。新阶段推进城镇化需要政府科学规划、统筹安排，做到规划先行。应科学合理地规划大中小城市和小城镇的布局和功能，实现城市和城镇规划一体化。除了功能规划，还应重视空间规划，突出城镇发展的集中、集约和生态要求。

政府投资引导。发展农村城镇，需要民间投资，但政府的引导性投资是不可或缺的。国家应把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村城镇。政府按照规划在城镇进行基础设施、公共设施建设，并给农村集中供水、供电、供气，通路、通电话、通电视、通网络，建生活污水处理设施，办学校、办医院。当然，政府对城镇建设的投资主要是引导性的，还需要动员社会各方面的力量。

推进基本公共服务城乡均等化。这方面的主体是政府，主要涉及两大问题：第一，由于历史和经济的原因，优质的公共设施和公共服务资源特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，这就造成城乡享用优质公共服务资源的巨大差距。推进城镇化，应扩大基本公共产品在农村的覆盖面，同时逐步把优质的教育、医疗等基本公共服务资源安排到城镇，使农民在当地城镇就可以就近享受城镇化的成果。第二，基本公共服务能否实现均等化实际上同地方政府的财政能力相关，说到底同现行的财政体制相关。目前，不同地区的公共产品供给能力取决于当地的经济发展水平，经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力就越强。显然，要实现基本公共服务城乡均等化，就要将之同各地经济发展水平脱钩。政府需要对基本公共服务供给进行城乡统筹协调。

总之，新阶段的城镇化需要各级政府主动推进和积极引导。同时，为防止大拆大建和滥用土地，城镇化也不应是开发商自发的行为，而需要政府科学规划和严格监管。当城镇发展水平提升到与城市相当，基本公共服务城乡均等化实现，政府就可以将调节任务主要交给市场了。（作者为南京大学教授）