城镇化或诱发县域地位博弈

在城镇化如火如荼之际，冻结了16年的“县改市”热潮有卷土重来之势。

近日有媒体报道称，目前至少有138个县希望撤县设市。尽管未得到国家主管部门的正面回应，但像陕北明星县神木等地“撤县改市”的计划已规划了很久。

不过，在一些专家看来，中国一直都是以县制为基本治理单位和行政单元，如果过多的县改为市或区，将冲击以县制为基础的治理制度，因此未来县改市可能不会放开。

县改市开闸？

上世纪八九十年代，县改市在江苏、山东、浙江等地风起云涌，其中，江苏县级市数量超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。在井喷期的1994年~1996年，全国共有95个县改市和1个新设县级市。

改为市之后，江浙鲁等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。

县改为县级市，尽管行政级别仍然一样，但两者之间的差别却很大。“改市后名字好听点，招商引资更容易点。”福建云霄县一位官员告诉《第一财经日报》。

另一方面，由于县的重点是农业发展，市以非农为主，两者的发展机会也不同。“最根本的是建设城市中配置资源的权力增大了。”中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长牛凤瑞告诉记者。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，县改市是一条正确的发展道路，“如果一个县的经济发展水平比较高，城市规划面积到位，财政收入达到一定的水平，人口聚集达到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以变成市。”

他认为，城镇化快速发展的一个前提是大幅度增加中小城市的数量，增强中小城市自身的发展能力，这就需要给中小城市放权，让他们有扩张和发展的欲望，让他们按照城镇化的速度、公共服务模式来发展，使人民就地变成市民。

不过，县改市一度引起盲目跟风，不少农村人口比重过大的县改为市，带来假性城市化、城乡概念模糊等问题。1997年县改市被叫停。

本轮城镇化大潮之下，县改市的大闸能否重新启动仍未可知。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点，“新型城镇化应该更注重实质，而不是这些表面的东西。把县改为市是针对地级市政府把一些经济条件比较好的县变成区的一种"自卫性动作"。”

彭真怀认为，如果县纷纷改市，可能会向另一个相反的或者病态的方向发展，地方会以发展城市和工业为目的，更多地占用农田、土地。

地级市偏爱县改区

不过，在1997年县改市被冻结之后，县改区却方兴未艾，目前全国中心大都市已基本将周围的县（市）改为区。以广东为例，在珠三角地主要县（市）改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年底以来，广东清新县、揭东县先后撤县改区。

根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市则从400个下降到369个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。此前有媒体称，像广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。

前述云霄县官员告诉记者，在县改市和县改区之间，体现地市县级政府和地级市政府之间不同的利益诉求，相比县级政府对县改市的渴求，县改区则体现了地级市政府扩张地盘的迫切愿望。

“最根本的还是地方利益之争，地级市喜欢县改区，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。在2009年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制，出于这种目的，就纷纷把下属地县改为区。

相比而言，县级政府对改为区大多比较抵制。“县改市会增强县级政府的独立性，改成区之后，独立性差不少。”前述云霄县官员表示。

在县改区上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，不少地方出现当地群众不满县(市)改区的事件。例如，湖北大冶曾在1994年撤县建市，2005年，因当地群众不满“撤市改区”，此事后来作罢。

“县为什么不愿意变成区？因为它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去。”竹立家说，一些本来自身经济发展较为突出的县（市）改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。“以顺德为例，在改区之前，顺德一直是全国领先地，但后来就不如昆山、江阴等地了。”

在彭真怀看来，县改区与城镇化发展并不相适应，中国城市化中存在的问题，与县改区有很大的关系，很多县改区后，城镇人口不到三分之一，农业人口占到三分之二，“很多虚假的城市化数据跟这个有关，目前全国大概有1.49亿的城镇化人口是假性城市化，就是只是行政区划改了，但生活和经济的状况还是农村的特征，并没有实现真正的城市化。

专家指出，县改区应该分两种情况，一些县与地级市在空间、交通、经济上联系非常密切，比如有的县把地级市包围了，这样的县可以改区。但一些县与地级市在空间上离得很远，经济联系不大，就不适宜改为区。

牛凤瑞说，一些大城市像北京、上海本地，本身具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。而大部分地级市还处在集化阶段，希望各个要素向主城区聚集，这样对周围县的辐射作用就不够大，改区只会进一步吸附周围县域的资源。“还是要尊重县市级发展的自主决策权，县级行政区是我们未来发展的基本行政单元。”