我国城镇化的现状与未来

国内外发展环境正在发生转折性变化，中国必须寻找新的增长源泉。今后一个时期，加快推进城镇化便是一个最好选择。同工业化相比，城镇化从基础设施建设、公共服务体系构建和消费品市场扩张等方面都能带来巨量需求，可以也应该成为我国经济发展的动力所在。

城镇化存在“虚高”成分

改革开放以来，我国对城镇化的重视程度不断提高，对限制城镇化发展的体制和政策进行了改革和调整，城镇化水平也有了明显提高，但与此同时，优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化，城镇化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。到2012年，用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，但用城镇化率衡量，我国城镇人口占全社会人口比重只有52.6%，还处于中等收入国家水平，很显然，我国的城镇化已经明显滞后于工业化。

即使是这样的城镇化水平，我国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分。一是农村地区“被城镇化”。上世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当一部分并没有实现城镇化，这里的基础设施和公共服务依然是农村水平，农民的生活消费方式也没有发生实质转变。二是农村人口“被市民化”。按照国家统计局统计口径，2012年我国城镇人口71182万人，但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据。因为，在现有体制下，我国26261万农民工中，有16336万人在城镇打工，由于户籍限制，他们既无法真正享受城镇化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，我国的城镇化率就会大幅下降。实际上，这两类人口被统计为城镇人口并没有带来真正的需求增长，因为我国城镇的基础设施和公共服务体系建设是很少考虑农民工进城因素的，同时进城农民工的消费结构也无大的变化。仅以消费为例，2011年城乡居民年均消费分别为15160.9元、5221元，两者相差近一万元。如果通过体制改革，能将进城农民工30%转化为市民，将会带来5000多亿元的消费增加额，这还不包括农民转市民带来的公共投资需求的增加。

很显然，与经济发展阶段相比较，我国的城镇化不是超前了，而是大大地落后了。今后，要想扩大内需，就必须加快推进城镇化。如果能够较好地协调工业化与城镇化的关系，把城镇化落后于经济发展水平的这一课及时补上，我国将会通过投资、消费以及产业结构升级释放出巨大的内需增长潜力。

推进新型城镇化建设

释放城镇化的内需潜力，让城镇化成为未来我国经济增长的新动力，须加快体制改革，进一步清除阻碍我国城镇化的制度障碍和不合理的政策安排，推进新型城镇化建设。

第一，协调工业化与城镇化的关系，将城镇发展放在优先的位置。基于我国出现的产能过剩矛盾，今后一个时期，各级地方政府应将更多的资源特别是公共资源用于城镇发展方面，以增强城镇承载和集聚人口的能力。同时，应采取新的激励政策，引导和支持社会资本向城镇基础设施、公共服务投资。因此，应改革干部考核机制，鼓励各级政府围绕农民转市民、人口流动、加强基础设施建设、公共服务体系构建等方面工作，积极健康地推进城镇发展。

第二，通过培育和发展能辐射全国性的重点城市群体系，加快推进城镇化进程。我国人多地少，用于推进城镇化的土地资源极为稀缺，这种国情就要求我们必须以集约化的方式推进城镇化，实现城镇绿色、低碳、集约发展。当前和今后一段时间内，我国已到了以培育和发展城市群推进城镇化的阶段。从现在起，应以大城市为依托，以中等城市为重点，在全国初步形成若干个辐射带动作用强的城市群，完善基础设施建设和公共服务体系，打破区域壁垒和行政割据，促进人流、物流、资金流和信息流等无障碍高效流动，形成区域内和区域外相衔接的一体化市场。在培育和发展城市群的同时，也要加快建设区域性中心城市。应把距离城市群较远、无法受到城市群辐射带动作用的地级城市以及腹地较大、人口较多的县级市培育和发展成区域中心城市，强化这些城市的功能建设，健全公共服务体系，科学建设产业园区，不断增强这些城市的人口吸纳能力和产业集聚能力。另外，还要科学协调大中小城市之间的关系，对于无法与城市群或区域性中心城市形成关联发展的小城镇，各级政府要给予特殊扶持政策，给予他们更多的发展权力，给他们配置更多的公共资源，支持这些小城镇像大中城市一样发展，一样对外来人口有吸引力。

第三，改革城乡二元体制，从限制农民进城转向鼓励支持农民进城。从长期目标看，我国要实现城镇化深度推进，就必须彻底改革城乡二元体制，使城乡公共服务均等化。具体思路是建立全国统一、开放的人口管理机制，构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，促进农民工身份转换。

第四，转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从“以大管小”转向以大带小。今后，要通过改革不断弱化城市行政级别，将公共资源和公共权力均衡用于不同规模的城镇发展方面，特别在资金配置、行政许可、财税政策等方面，要考虑和照顾中小城市（镇）的发展需要。其中，大城市要打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市（镇）延伸，形成以大带小的效应；中小城市（镇）要在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，积极与大城市实现对接，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构，为人口迁徙和产业转移创造条件。

此外，为了提高农民转化为市民的能力，还应积极推进土地制度的市场化改革。应改革土地征占用办法，进一步规范各级政府在土地交易中的行为，严格界定公益性和非公益性用地界限，并使不同类型的土地交易都按市场规则进行。

（国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长 马晓河）