海南省农药专营改革年底前完不成

7月20日，众人期盼已久《农药管理条例》(下称“条例”)开始公开征求社会意见，明文提出我国“实行农药经营许可制度”，取消了之前对供销社、农技站等七大类农药经营主体限制的规定。而在海南，“毒豇豆”事件后修订的《海南经济特区农药管理若干规定》(下称“若干规定”)却与《条例》背道而驰，实施农药批发专营特许、零售经营许可制度及限制农药经营网点数量。
新政实施后，有多少企业对海南农药市场虎视眈眈，哪些将成为新政的既得利益者？海南农药专营将给全国正在改革的农药经营制度带来什么影响？300多家中小农药批发商，1786家零售店何去何从？今日起，南方农村报推出“海南农药新政与市场观察”系列报道，揭示这一从农资业界、地方农业部门到省级部分官员均持反对意见的政策出台内幕及行业影响。
南方农村报讯（记者李晓芬通讯员黄培标）这是全国第一个，也是迄今唯一敢公开两次违背《农药管理条例》规定的省份：在国家限制经营主体时，它放开经营权，实行许可制度；14年后，在国家欲设立经营许可制度，它又转向实行农药批发专营制度。至海南“毒豇豆”事件一年多，海南省政府开始严惩销售高毒农药的“源头”，宁愿错抓一千，也不放过一个！
法规缺乏民意基础
2010年初，海南“毒豇豆事件”发生得很偶然。在海南省官员看来，太不是时候，正值两会期间，逃不脱媒体追问。全国人大代表、海南省省长罗保铭接受记者采访时表示“很愧疚”，海南会汲取教训，会有长远的“治本”之策。
随后，海南省人大法工委、省农业厅、省工商局等部门探讨出台监管长效机制——实施农药批发专营特许、零售经营许可制度及限制农药经营网点数量，这一思路写进了《若干规定》(修订)，于2010年11月1日正式实施。
“我看过初稿，恢复专营、垄断的思路，很难让人接受。”7月18日，海南农业部门一位退休官员告诉南方农村报记者，“本来海南是农药经营体制最活的市场，吸引了大量农技人才为海南农业服务，现在农资业界很难扭转这个指导思想。”
“根本没有公开征求意见。”海南省一位资深农资经销商邱国华(化名)认为，大家有意见也没有反映途径。更多的经销商语气斩钉截铁，称“政策肯定执行不下去”，有的地方农业部门也如此安抚经销商。直到今年1月，南方农村报记者走访海南乐东、三亚等地了解到，距离新规实施两个月之久，政府没有出台具体的实施办法，经销商观望情绪更浓。
让经销商和地方官员紧张，是在4月22日。当日，《海南省农药批发零售经营许可管理办法》（试行）（下称“批零管理办法”）通过省政府常务会议审议，按规定将淘汰99%的农药批发商和89%的零售店。“感觉突然扔个任务让我们执行。”海南某县农业局官员如是说，2010年10月征求过一次农药零售经营网点布局意见，但建议没被采纳，“我们一直反映每镇一家店不行，不方便农民买药，但上面不听。”
对于农资界人士，媒体、省长信箱、农资类论坛等成为他们反映心声的渠道。从4月24日到8月1日，在海南省政府官网“省长信箱”专栏公布的信件有13封，有的信件后面跟帖回复10多条。他们从毒豇豆事件的原因、专营的弊端、监管建议等多方面阐述，有理有据，大多出自高学历农资人之手，用a4纸打印足有近20页建议。然而，多位建言者称，“没有人回复，估计省长压根没看到。”
5月3日，来自海南三亚、陵水、琼海、东方、儋州和海口等地100多位农药经销商自发组织在海口召开应对海南农药新政座谈会。此次聚会引起了官方注意，5月24日，省农业厅组织40家中小企业批发商召开了“恳谈会”，一位参会者称“能有什么效果，政策已经出台了”。
“原则”“试行”隐藏变数
没有公开征求民意，究竟是海南省政府推动新政过于自信，还是信心不足？
业内分析，即便海南有独立立法权，但这次之所以敢与《农药管理条例》修订思路背道而驰，对农药经销渠道大动手术，一定是得到了国家高层默许。邱国华仔细研究过所有文件认为，“《批零管理办法》(试行)，规定中多次用‘原则上’，足以显示政府信心不足。”
海南另一位农资界人士章长远(化名)综合掌握各方信息分析，政策出台从头到尾就是为了“推卸责任”。“毒豇豆事件”追责，错将板子打在农药经营者身上，而省政府、省农业厅正好顺着经营体制改革这个台阶下，逃脱监管失职的追查。“打上‘试行’，就是告诉改革既得利益者，别乱来，如果海南农产品安全再出事，肯定还会再改。”
政府部门之间意见不一致也增加了政策执行变数。多位官员表示，尽管行业人士反弹强烈，但上层领导决定了，如果反映不同意见还可能被批“不支持政府工作”。有人认为，省农业厅作为执行者，夹在中间，也很难做。甚至有官员直言，这种脱离生产实际的法律法规肯定行不通，执行过程中一定要“三思”，或者暂缓实施。而今年海南省领导换届被业内认为，是拖延执行新政的一个“正当”理由。
当然，更多业内人士认为，“省政府推行新政的决心很大，但是非常担心动荡”。
十多年来，在充分的市场竞争下，海南农药经销已经形成稳固网络，几乎每个零售店养活一家人，每家批发企业养活几人到上百人。海南省农业厅统计4266名农药经营持证上岗人员中大多面临失业，而业内统计至少导致3万多人的饭碗被砸掉。“这么多人失业，若被人利用闹事，很可怕。”上述退休官员满怀忧虑。
7月初，一份由约40名批发商签名写给卫留成书记的公开信中提到，还有大量包括三角债、库存农药、仓库房租等遗留问题需要解决。
多重因素不得不让省政府高度重视改革极有可能带来的不和谐，个别地方农业部门在开政策宣讲会时已出现争执场面。
“政府很有技巧。”邱国华称，拉拢大农药批发企业，允许它们成立股份制公司参与竞标，减少冲突。而有的地方政府在政策宣讲时，不留讨论时间，让大家有意见书面反映；有的地方政府甚至不开宣讲会，直接将资料发到店里，减少零售商聚集机会。
政策推行阻力重重
海南省农业厅计划在年底前完成改革，按《许可管理办法》实施方案，7月底前属于宣传发动阶段。目前，全省有三亚、东方、乐东、保亭、万宁、琼中、屯昌等不到一半的市县农业局组织当地农药经营人员召开了动员会议。
7月12-13日，海南省农业厅组织各市县农业局和执法大队负责人、省植保站代表在海口召开全省农药经营管理体制改革座谈会。一位参加会议的官员透露，会上各地反映问题异常激烈，五指山、屯昌、昌江、白沙、保亭、琼中等地代表称，三分之二的乡镇农资店达不到竞标规定的最低标准；不敢审批每镇只设一家农资站，不方便农民买药，怕出事；库存、债务等问题更难以解决。
记者多方证实，两天的会议让参会人员喜忧参半。省农业厅副厅长周燕华同意各市县根据实际情况规划农药网点数量，但要报当地政府、省农业厅审批；同时，强调各地政府密切关注当地农药经营人员动态，维护稳定。
这次会议被业内解读为为“政策执行松口”，达不到竞标条件的乡镇，可能会降低门槛，但省农业厅在官网发布的消息并未提到上述信息。
“新政推行难度很大，各地政府部门也在相互打探如何执行。”一位农业局执法大队队长坦言，只是内部存在质疑声，政策执行有所调整，但不会公开。他又说，正在思考如何在不引起动乱的前提下，执行省政府政策，既要维护农药经营人员利益，又要方便群众买药，“维稳最重要。”
章长远认为，政府针对政策推行过程中将遇到的问题，肯定想好了应对方案，比如库存，政府可以规定中标企业消化合格库存产品，或者设立库存回收专项资金，“但这些绝不会提前公布，属于应急预案。”
显然，地方政府在政策推行中要有政治头脑，走一步看看其他市县，即便有条件提前完成改革，也不愿做“出头鸟”；8月底开始，海南瓜菜产区将逐渐进入农药销售旺季，不少地方政府称年底完成改革几乎“不可能”。
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