邳州市“四权”建设破解乡村治理困局

随着农村经济社会深刻变化，农民对基层干部的要求越来越高，政治参与、经济追求和利益维权意识不断提升，对落实村党组织的核心作用和村委会的自治作用，提出了新的挑战。

如何实现党的意图，办好群众的事情？2010年以来，江苏省邳州市在全市490个村（居）扎实推进“四权”建设，通过规范和落实“村党组织决策权、村代会决定权、村委会执行权、群众监督权”，从制度和机制上解决“做什么、做不做、谁来做、做得怎么样”四方面问题，走出了一条充满活力的乡村规范治理新路，在推进基层民主、密切干群关系、加强基层组织建设、促进和谐发展等方面取得了积极成效。

从“能人治村”到“制度治村”，让村务管理更规范

——强化党组织决策权，保障村代会决定权，落实村委会执行权，完善群众监督权

“基础不牢，地动山摇”，抓好村级管理是加强农村基层工作的关键。然而2009年至2010年上半年，邳州市村级干部队伍却频亮“红灯”：全市共立案查处村级干部违法违纪案件87件，84名村干部受到党纪政纪处分，涉及69个行政村，占全市行政村总数的14.4%。

为了抓好村级管理，邳州市委组织部就“怎样才能当好村干部”开展专题调研。一些村干部感叹工作难做：“现在的村民是有田有地不靠你，有了义务不理你，出了问题老缠你，处理不好还骂你！”

真的是村民难缠？还是村干部工作方法欠妥、民主法治意识不强？2010年，邳州在全市开展了以“抓党风抓政风、树正气树形象”为主题的活动，同时，依托村级两委换届选举、公推直选活动，把那些不作为、乱作为、不廉洁、不称职的村干部选下去，把群众信得过的人选上来，提高了村干部队伍整体素质，夯实了组织基础。

不过，在很多基层干部看来，“有德有才还得有规矩，给钱给物不如给方法”，更重要的是要有一套简便实用的工作方法。为此，2011年初，邳州市委在充分调研和总结经验的基础上，提出实施村级“四权”建设，通过一系列制度规范，促使各级村务决策公开化、民主管理透明化、实施过程规范化，实现依法治村、民主管理、和谐发展。

什么是“四权”建设？邳州市委书记冯其谱解释说，“四权”建设就是通过完善和落实村党组织决策权、村民代表会议决定权、村委会执行权、群众监督权，形成完整的村级事务决策链和工作链，实现党组织作用发挥与村民自治的有效衔接。

无论是先进村还是落后村，通过加强“四权”建设都得到了进一步发展和提升。八路镇一位干部向记者介绍，运不运用“四权”工作法，效果大不一样。这个镇的刘集村，先后经历两次大型水利工程占地和拆迁，第一次是8年前的刘集船闸建设征地，由于程序不公开、群众未参与，部分群众强烈抵制，开着拖拉机堵住镇政府大门上访；第二次是两年前的南水北调刘集泵站建设拆迁征地，由于运用了“四权”工作法，群众事事参与、事事明白，四个组的房屋拆迁及各项补偿工作仅用两个月时间，在全省四个泵站建设中速度最快，无一例上访事件。

“四权”工作法具体怎么运行？记者了解到，第一步就是强化党组织决策权，重在谋划“做什么”。村级党组织坚持“一听三议”，在广泛听取村委会、村民或村民代表等各方意见的基础上，对村级经济社会发展规划、产业结构调整、基础设施建设、征地拆迁等重大村务提出议题，经过党员代表审议、“两委”会商议、党组织会决议等程序进行集体决策。

保障村代会决定权，重在决定“做不做”。重大村务由村民代表会议表决。村代会要做到“四个必须”：村民代表实际到会人数必须达到80%以上，议题必须80%以上村民代表通过，票决结果必须当众统计公布，形成决定必须向全体村民通报。

落实村委会执行权，重在明确“谁来做”。村委会在村党组织的领导下执行村代会表决通过的决议。执行前，村委会就目标任务、序时进度、主体责任等三个方面作出承诺；决定执行中，定期公示推进举措和进展情况；决定落实后，及时向村代会报告工作完成情况。

完善群众监督权，重在保证“做得好”。各村都成立监督委员会，一般由包村的市镇干部、离退休干部、老党员和部分群众代表组成，通过“机构监督、网站公示、决策听证、三务公开”四条途径，对村务进行全方位全过程监督。

“让公权更公开、发展更科学、干部更干净、群众更明白、干群关系更融洽。”邳州市委副书记、市长王强说，村党组织作决策、村民代表会议作决定、村委会来执行，这样就将原来的“为民做主”变为“由民做主”，变“能人治村”为“制度治村”、变“干部推动”为“群策群力”，找到了化解农村基层矛盾的“金钥匙”，更好地实现了强村富民。

据介绍，两年来，邳州490个村（居）按照“有规范制度、有健全机构、有务实活动、有公开流程、有明显成效”的要求，形成完善配套的制度体系，做到依章办事、照章理事，共召开村民代表会议3600多次，对5326项村级重大事务进行决议，其中5155项议题通过表决并顺利实施，171项议题被否决。同时排查出15个软弱涣散村级党组织，收集并解答各种意见和建议1230条，成功调处农村矛盾纠纷1582起，全市信访量连年下降，社会风气逐年好转。

从“为民做主”到“由民做主”，让村务推动更有力

——过去，村里办事捂着盖着，党员一边看、群众靠边站；现在，村里大事小事都是商量着办，让党员群众说了算

在赵墩镇义合村，村总支书张宝国给我们讲了他们村卖树的故事。

眼下的义合村是将邻村韩家村合并过后的大村。10年前，韩家栽了2万多棵杨树，作为集体资产，由村民负责管护。后来杨树成材，韩家村支部想把杨树卖了，因事先没征得村民同意遭到反对。群众想知道树卖了钱干什么用，村干部却认为，“卖树钱干什么用还要给你说吗？”于是强行执行，导致矛盾激化，100多名村民跑到乡政府去上访，卖树事宜就此搁浅。两村合并后，再提卖树事宜，按照“四权”工作法，村党总支决定将两村的树木合起来一次性拍卖，并将此决定交给新产生的村民代表讨论决定。村民代表开三次座谈会，形成表决意见，向全体村民公布。最终此事顺利进行，卖树所得资金500万元，村集体提成100万元，剩下的400万元，200万元用于全村道路硬化，余下的按照事先通过的程序分配。

张宝国说，以前村党组织曾经提出不少好思路好方案，但由于没有群众的广泛参与和支持，落实成效一直不明显。两年来，义合村转变工作方式，按照“四权”工作模式征求群众意见、尊重群众意愿、发挥群众力量、接受群众监督，不但顺利解决了卖树这样的遗留问题，还通过了“组建义合瓜果蔬菜产销合作社”等强村富民议题，目前仅设施大棚一项，就为村里增收370余万元，使这个位于四乡交界、远离市镇的乡村，农民人均收入达到1.3万元。2012年，义合村又在原有集市的基础上兴建5000多平方米的商贸城，吸引商户近百家。

过去农村工作主要是党组织做出决策决定，向群众讲清好处，做好宣传工作，老百姓处于被动状态，是工作的对象。实行村级“四权”建设后，村党组织转变了领导方式，用群众的办法，办好群众的事情，逐步向服务型党组织转型，老百姓则从旁观者变为了决策者、参与者和监督者。

“过去，村里办事捂着盖着，党员一边看、群众靠边站；现在，村里大事小事都是商量着办，让党员群众说了算。”提起当村民代表的感受，新华村的刘宝忠笑着说，“刚开始召集代表来开会有的还不大愿意，现在大家都争先恐后参加，就是耽误打工一天少赚一两百块钱也情愿。”

为了最大限度发挥村民代表作用，铁富镇四合村把两个老上访户推选为村民代表，让他们经常参与研究村里的重大事务，此举让他们感到得到重视和尊重，从而理解了村里工作，消除了误解，经常主动帮助村里做好村民的思想工作，变“负能量”为“正能量”。

在四合村党总支书记郑义看来，如果群众参与缺失有意见，即使好事也办不成。“四权”建设看似分了村党组织的权力，实则聚了人心，决策环节程序虽然多了，但落实环节效率却更高了。

从“事后通报”到“全程监督”，让村务运行更透明

——财务清不清、说给群众听，干部行不行、交给群众评

2012年8月，在陈楼镇院许村村部的建设现场，尽管酷暑难耐，但村监委会成员许冠钦却不时地会来转转。两个月前，就是因为他的细心，发现了施工队在打地基时用的是沙土，为了不影响质量，他当即向村委会反映。村委会在调查后，让建筑队拆掉了打好的地基，改用混凝土砂浆。

如今，像许冠钦这样的监督员，在邳州每村（居）中至少有3名。过去，村级事务也安排部分监督员进行监督，但监督员不参与决策过程，只能事后听听通报、看看账本，基本上是流于形式，走走过场。现在监督员可以全程参与，全程监督。官湖镇新华村监督员宋增仁告诉记者：“对村里的每一项决策全程监督，是我们监委会委员的‘特权’，村里的账本我们随时能看。”除了监委会以外，村民代表、全体村民也都具有监督的条件，变少数人监督为全民监督。

全程监督之下，带来的是各乡村务的运行更加透明。

在院许村，记者还听到这样一个故事：院许村在新农村建设中要粉刷墙面，施工队找到支书，送来两条烟，走的时候没有拿走；在丈量新修道路面积，工程队又送给村团支部书记500元购物卡，希望在量的时候多量，团支部书记主动把卡交给村里。后来在给工程队结账时，他们把两条烟折成900元钱，卡500元，算是一部分工程款付给工程队，并向老百姓说明情况。

“财务清不清、说给群众听，干部行不行、交给群众评。农村干部职务虽小，责任重大。上边的任何一项工作都要由村干部直接面对群众去做，特别是新时期农村工作，简单粗暴的工作方式在新时期无法得到延伸。”院许村党总支书记柳雅训深有体会地说，“现在群众监督由原来的事后监督变为现在的全程监督、实时监督，降低了决策风险性。村干部在感到压力的同时更有干劲了，责任心也更强了。”

经过两年多的实践与探索，邳州市村级“四权”建设在破解乡村治理困局、激活基层民主活力方面取得了显著的成效。邳州市委常委、组织部长苏伟向记者介绍，下一步将进一步巩固“四权”建设成果，以“四权”建设的规范化、常态化，保证村级经济社会健康和谐发展。

几点启示

全面建设更高水平小康社会，重点在基层，难点在基层。邳州市在推进基层民主、加强基层组织建设实践中探索和构建的“四权”工作法，着眼的是农村全局，解决的是根本问题，保障的是长远发展，造福的是农民群众，是一项植根于群众路线、又富于创新精神的基层党建新路和村级工作新法，对推进乡村规范治理、加强基层民主政治建设以及党风廉政建设，具有一定的借鉴意义。

必须把坚持党的核心领导贯穿始终，保证基层组织建设的正确方向。推进基层组织建设的前提和关键在于加强党组织的领导作用。邳州的“四权”建设，对党组织的核心作用发挥提出了更高要求，党组织的作用不是弱化了，而是加强了，所改变的只是对党组织领导方式的创新和转型，村级组织运行的更有效，党的方针政策落实的更有力。新形势下，强化村党组织的核心领导，就要通过合理的程序设计，使村党组织的意图有效渗透到决策、执行、监督等全过程，农村基层组织的凝聚力、战斗力和号召力才能得到增强，基层政权的根基才能更加稳固。

必须把村民自治的各项要求落到实处，规范村级组织权力运行。党的十八大提出，要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”邳州“四权”建设将党组织的领导核心与村民自治紧密结合，将村民自治落到实处，使村级民主自治机制始终坚持正确方向，始终充满活力。邳州围绕村民自治，理顺了村“两委”权责关系，规范了村级组织运行，改进了农村基层党组织领导方式和工作方法，把党的要求、发展任务与村民愿望有机结合，实现了以党内民主带动人民民主，为各地推进农村基层民主建设提供了成功经验。

必须把走好群众路线作为基本原则，确保群众当家做主。邳州按照民主公开原则推进“四权”建设，把群众满意不满意作为评价工作成效的一把尺子，从“替民做主”到“由民做主”，有效凝聚各方智慧力量，农民群众由服务对象变成决策者、执行者，由旁观人员变成参与者、监督者，党员民主权利与村民自治权利得到尊重保障，村民参与村级事务管理的积极性高涨，农村的民主氛围更加浓厚，为经济社会更好更快发展提供有力支撑。邳州的实践进一步证明，只有走好群众路线，依靠群众做事，做成事，促进民主决策、民主管理、民主监督，才能确保群众当家做主。

必须把制度建设摆在突出位置，为基层组织建设提供根本保障。党的十八大报告要求“健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人。保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。邳州高度重视制度建设，从“能人治村”到“制度治村”，在丰富健全制度、创新实践形式上下功夫，每一项工作都符合法规政策，符合基层实际，管根本、管长远。在制度设计中，更加注重系统性、规范性、实效性，提高了村级治理的科学化、制度化、规范化水平，保障了村级组织建设健康持续发展。