城乡统筹，县级市开远的探求与突破

开远，是云南省知名度很高的县级市。

过去出名，缘于其工业重镇历史至今延续百年；现在出名，缘于其推进城乡统筹改革步步纵深。

迄今为止，开远实施的100余项社会民生关爱工程中，20多项全国领先，50多项全省领先；4大类41项城乡居民权利差别中，一半以上实现城乡平等，1/5农村居民“转户入城”。

若无从理论到实践的接连突破，全省唯一的“统筹城乡发展试点县”、“全国农村改革试验区”两顶桂冠，不会同时落到这个西南边陲县级市头上。

在深度改变城乡格局的同时，开远城乡统筹的诸多“敢想敢为”，也让这场以“三农”为“重中之重”的改革，积聚着县域思考和启示。

突破理论认知框架

6年前的开远，全市442个自然村20%不通土路，多数村委会道路和90%的自然村道路没有硬化；人畜饮水安全问题突出；95%的村庄无公厕；60%的自然村不通电视信号……

6年后的开远，所有自然村道路得到硬化，广播电视实现“村村通”，村村有1~2处卫生公厕，基本消除了农村茅草房、杈杈房，所有乡镇建起幼儿园并向自然村延伸……

统筹城乡改革给开远带来的，是一种范畴更广、层次更高的变化。目前，该市城乡居民可以同比例报销医药费，享受同样的免费体检；村村安装路灯，电费、维护费由公共财政支付；“一户一表”电网改造实现城乡同网同价；农村产权得到确权，农民可以像城里人一样抵押贷款；除此，城乡居民还享受统一的就业服务、“三属”抚恤标准、医疗救助、临时救助、退役士兵安置、职中学生资助等均等政策。

矫正城乡关系长久失衡的砝码何在？开远将其归结为四个字——“同权同利”。而开远提出的“三大主体论”，则将“同权同利”推向了一个新的思维高度。

2006年初，中央以一号文件的形式，发出建设社会主义新农村的战略部署。开远“三大主体论”由此孕育，并日臻成形。“三大主体论”的表述是：农村的事有三类——农民自己的事、农村集体的事、农村公共的事。三类事分别对应三大主体——农民个体、农村基层组织、党委政府。

三大主体职责如下：农民个体——干自己的事，参与集体的事，支持公益的事；农村基层组织——发动农民干集体的事，指导农民干自己的事，支持公益的事；党委政府——干公共的事，帮助指导服务农民和基层组织干农民的事和集体的事。

对“三大主体论”，浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉给予高度评价，说它明确划分了不同主体的职责，使三方协调配合各司其职，尤其是强化了党委政府在农村各项公共基础事业建设中的“主导”责任，使开远新农村建设呈现出“干部带着群众干、群众催着干部干、家家户户得实惠”的喜人景象。

几年来的实践充分证明，开远的“三大主体论”很管用。 突破公共投入界限

2005年，开远城镇化率就已达到62.8%。但在地域面积占98%以上、人口占全市一半的农村，社会公共服务、基础设施仍然近乎空白，17万农民仍然处于行路难、饮水难、用电难等民生难题困扰之中。

不可思议的是，6年之后，这些难题基本上都化作了回忆。其背后，是开远31.5亿元的新农村建设投入，是全市100余项民生工程的全面启动。其结果，是城乡路网遍达村寨，农村安全饮水问题提前8年解决，农村家庭80%用上沼气、一半以上使用太阳能、全面普及节能灯……

检验城乡统筹改革成效，关键要看农村是否发生根本性变化。其中一个重要标志，是城乡建设资金投入总量对比。在这一点上，开远给出了一组数据：对农村投入从2005年的1.84亿元增加到去年的9亿元，增长近4倍；对农村投入占总支出的比重从2005年的35%提高到去年的45.6%；国有土地使用权出让金收入返还农村比重从2005年的1.4%提高到去年的34.7%。6年来开远对农村总投入占公共财政总投入的48.1%，基本实现了城乡“平分秋色”。

“钱从哪里来”是推进城乡统筹、新农村建设面对的头号难题。为破解难题，开远不仅实行公共财政大幅度倾斜农村，而且通过公共财政的货币及物化投入，杠杆式撬动农民参与和社会投入，同时勇于创新，在省内率先成立新农村投资公司、新农村投资担保公司，把城市建设投资机制引入农村，构建起专项资金筹集渠道。

政府财政引路，金融市场拓展，社会个体参与，开远“整市推进、全面突破，集中投入、一次到位”式的城乡统筹之旅，让这一宏伟进程尽显改革锋锐。 突破体制机制束缚

推进城乡统筹，开远人视其为“圆梦之旅”，开远党委政府将其阐释为“建美丽开远市，做幸福开远人”。开远的“圆梦之旅”大体分三个阶段：“整市推进、全面突破”的夯基阶段；“纵深突破、整体提升”的提升历程；突破传统体制机制束缚，进行制度再造，“全域发展、全民共享”的冲刺实现。

开远的领导班子认为，长期以来，资本、土地、人才三大基本要素多从农村流出，致使农村长期游离于市场经济体系之外，这是影响“三农”发展的根本性问题。必须改革不合时宜的上层建筑和生产关系，破除束缚和阻碍生产力的各种制度性障碍，激活生产要素，让要素在城乡自由、公平流动，最大限度地解放生产力。

2010年7月，开远市被云南省委、省政府确定为全省唯一统筹城乡发展试点县之后，提出了“全域发展、全民共享”的方针，坚定推进统筹城乡发展和深化城乡综合改革，优化城乡资源配置，促进“三化”同步发展，优化调整城乡生产关系、解放生产力，让城乡居民更好地享受改革带来的丰硕成果。

正在进行的“六类改革”，由此成为开远加速推进城乡统筹改革，进行“制度再造”的又一轮“碰硬”突破。

户籍制度改革：鼓励进城，自由下乡。开远正在推进的农民“转户入城”，被称为给农民穿了两件棉袄：

一是城市居民的权利，农民进城一样不少，二是农民原有的东西（承包地、宅基地、林权、计生政策等）一个不丢。

社区化改革：将城市社区服务功能引入农村，把公务员制度引向农村社区。目前在一些农村社区，开远已经招录了一批公务员分配到社区服务，原有社区工作人员享受与公务员同等待遇。

金融体制改革：扶持成立新的金融机构——开远沪农商村镇银行，申报组建农村资金互助合作社，创新和丰富各种金融服务产品，创新“政府+银行+担保公司+农民专业合作社+农户”的“五位一体”融资模式，探索农村民房、承包经营权、林权“三权”、农产品商标等抵（质）押贷款，创新金融服务品种，引导其向农村流动汇聚。

土地制度改革：围绕林权和承包地，分别成立相应的交易、评估中心和仲裁委员会，促进林权交易和土地流转。

公共服务改革：计划3年时间全面普及农村幼儿教育，对困难家庭给予补助直至免除费用。实行城市医院分片托管乡镇卫生院，让城乡居民享受均等医疗服务。

社保制度改革：努力推进城乡医疗保障一体化；在新农保试点后捆绑提升高龄老人补助标准，进一步提高城乡养老保障能力和水平；推进“居者有其屋”行动计划，建设农民工公寓。

综合改革极大地解放了生产力，夯实了开远统筹城乡发展的经济基础。特别值得关注的是，大量的“三农”投入，并没有增加开远的财政负担，反而降低了财政风险。2005年开远财政负债率109%，2011年降低到69%；2005年开远财政总收入5.1亿元，2011年达13.8亿元，净增8.7亿元，是2005年的2.7倍。是改革激发的活力，推动了经济强劲增长，经济的增长反过来又为统筹城乡发展提供了坚实的财力保障。

开远的经济实力，即使在西部县域中也不算出类拔萃，但从市委、政府到基层组织推进城乡统筹改革发展的步子，却非常坚定有力。记者从开远统筹城乡发展“四级干部”大会上的领导讲话中看到的这一段话，堪称开远这些年所做工作的精彩阐释——老百姓是天，老百姓的愿望就是“天意”，就是统筹城乡发展，我们干这个事情就是在履行“天职”。
http://www.2888.tv/news/18255.htm
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