当前农业科技创新面临的问题与建议

我国已进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，农业农村经历着广泛而深刻的变革，世界范围也正在孕育着一场新的农业科技革命，农业科技对新时期“三农”发展的支撑作用更加突出。今年中央1号文件发布后，全国各地广大农业干部和农业科技工作者都很振奋，一致认为中央1号文件为加快农业科技创新和发展现代农业指明了方向，如何贯彻好中央精神，尽快把农业科技创新落到实处，是社会各界普遍关注的重大问题。最近，我们到中国农业科学院、辽宁省、重庆市调研，与51位专家进行了座谈，并到实地考察，专家们提出不少落实农业科技创新的意见和建议，有的对制定科技政策很有参考价值。

一、加快农业科技创新十分迫切

推进农业科技创新，对保障国家粮食安全、生态安全、农民增收和农业可持续发展、应对新一轮世界科技挑战，有着至关重要的意义。

（一）农业科技创新是实现粮食持续稳定增产的根本途径。实现农业稳定发展、持续保障农产品有效供给，是今后农业发展的长期根本任务。随着工业化、城镇化快速推进，一方面，社会对农产品数量需求刚性增长，质量要求不断提高，另一方面，我国农业发展仅靠农业水土资源大幅度增产余地越来越小，靠不断增施化肥实现增产已难以为继。2011年我国粮食实现连续八年增产，因单产提高增产粮食2127万吨，对增产的贡献率达到85.8%，已达到历史新高，再稳定大幅度增产难度很大。也就是说，今后仅靠传统的农业科技很难实现农业持续稳定发展，难以支撑国家粮食安全，根本出路在于加快推进科技创新。

（二）农业科技创新是推动传统农业向现代农业转变的强大动力。我国农业正处在由传统农业向现代农业过渡阶段，小规模生产和松散型合作经营仍占主体地位，农业产业化经营初步形成，但农产品科技含量较低，这些特征与现代农业的要求还有很大差距。实现传统农业向现代农业转变，关键要靠科技创新，通过科技创新突破资源的瓶颈制约，加快转变农业增长方式，达到高产、优质、高效、生态、安全的目的。通过科技创新建立农业持续增收的长效机制，提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率，是现代农业发展的必然要求。

（三）农业科技创新是保护农村生态环境、实现农业可持续发展的必然选择。近年来，随着全球气候变化，我国自然灾害特别是水旱灾害总体呈偏多发生态势，水土流失、草场退化和农田污染等生态环境问题尚未得到有效遏制。提高资源利用效率、改善生态环境、保障农业和农村可持续发展的任务十分艰巨，要求十分迫切。仅靠一般的传统科学技术是难以解决的，必须通过科技创新对土壤、肥料、水分、光热资源等提供高效利用技术、耕地保护与替代技术、精确施用技术、重大农业生物灾害防控技术、生态农业与环境工程技术等，形成资源节约型、环境友好型农村技术体系。

（四）农业科技创新是迎头赶上世界农业科技革命的客观需要。当今世界，新的农业科技革命蓬勃兴起，已向我们提出新的挑战。当前我们应从以下三个方面进行科技创新：

一是以生物技术为科技创新的核心。如转基因技术，通过转基因育种技术培育新品种，提高产量、品质、抗病虫能力和抗逆性等。二是农业信息技术要有新的突破，在农业信息资源的处理和获取、农业系统模拟与数字农业、农业生产管理与专家系统和农业遥感与信息实时处理等方面迅速向生产、生态和生活各环节渗透。三是要对高产值、高效益的工厂化种植、养殖技术进行研究和创新。通过发展高效集约型的农业技术，突破一些地区资源紧缺的局限性。

二、农业科技创新具有特殊性

专家反映，农业科技创新由于研究对象的特殊性、影响因素的复杂性，与工业部门相比，具有以下显著特征：

（一）公共性。农业科技创新的服务对象和应用者是千家万户的农民，很多科研成果不能完全地转化成企业利润，带有很强的公益性和社会性。具体表现两个方面：

一是农业科技创新面向的是广大农民，科技成果必须以廉价的方式让农民应用，成果的效益尽量留给农民，这就决定了科技创新不能只靠市场机制；二是农业科技创新具有多种社会功能，既要争取经济效益，又要关注社会效益和生态效益，这就决定了农业科技创新要受需求不足和供给不足的双重约束。

（二）地域性。农业科研的对象是有生命的植物和动物，科研成果的大面积推广和应用，要受地理气候、自然资源、环境条件的制约，而运用的农业生产措施、物质手段、操作程序等，都带有显著的地域性。

（三）长期性。对植物育种、动物繁育等新品种的研究，既受动植物自身生命周期、自然气候环境的影响，又受农业生产诸要素相互作用的影响，往往要通过多代的遗传、筛选、培育，才能育出新品种。如小麦育出一个新品种需要7~8年，因此，该研究具有长期性。

（四）风险性。农业是自然风险和市场风险相互交织的产业，农业科研的风险集中表现在：

一是农业科技发明创造难，主要是探索生物内部规律及其与外界因素的关系，它的发明创造周期较长、难度较大，充满不确定性。

二是农业科技应用难，不仅受到推广组织、推广方式以及推广人员素质的制约，还受到自然地域、市场环节、农民素质等多因素的影响，不确定性因素较多。

三、我国农业科技创新面临的主要问题

我国虽拥有世界上最大的农业科研、教育、推广机构和队伍，但创新能力尚未发挥出来，科技进步贡献率只有53.5%，农业科技成果转化率只有40%左右，远低于世界发达国家，除大宗粮棉油等育种科技创新能力不强外，我国育种工作还存在机制不活、管理不科学、引领产业能力薄弱等。突出表现如下方面：

（一）农业科研投入总量不足，科研人员花费的精力“创收大于创新”。农业作为公益性、基础性的产业，其科研投入与其基础地位很不相称，没有在公共财政支出中得到应有体现。主要有以下四方面问题：

1.投入强度偏低。据对有关数据分析，我国农业科研投资强度为0.77%，远低于全国科研投资强度1.7%的水平；政府农业科研投资强度为0.65%，低于政府科研投资强度0.8%的水平。

2.财政基本支出严重不足，科研人员花费的精力“创收大于创新”。表现在财政基本支出保障不了农业科研人员和运转费用支出。以农业部三院（中国农科院、中国水科院、中国热带农业科学院）为例，财政基本支出对三院人员和运转费用保障率仅30%左右，科研人员工资待遇缺口达2/3，使一些高层次人才稳不住、留不下。

3.项目稳定性支持比例过低，科研人员忙于“揽活”。据估计，国家级农业科研院所项目的稳定支持经费仅为20%~30%，竞争性经费高达70%~80%，项目经费竞争现象比较严重。项目主持人在申请课题、应付各类检查等方面，花费了过多的时间和精力。据调查，近20年来，骨干科研人员直接从事研究的时间比以前要减少23%。科研拔尖人才疲于争项目、揽活干。

（二）农业科研管理机制不完善。主要表现在三个方面：

１.国家部委、科研单位、项目实施组织（课题组）之间分工不明确，造成“越位”、“缺位”并存。国家部委对科研项目进行过程性的具体管理，取代了科研单位、课题组的管理责任；科研单位对项目不能有效发挥其指导、监督和管理作用。

2.科研项目多头管理，造成课题重复、“一果多用”。农业研究课题来自多部委，缺乏统一协调，造成课题重复，研究经费使用效率不高。二是农业科技人员特别是项目主持人、学科带头人需要花费大量的时间和精力用于“跑”项目、争经费，有的课题组同时承担多个相关类似的课题，因时间紧，往往是科研成果水平不高，甚至出现“一果多用”的现象。三是由于农业科研工作具有周期性长的特点，而国家科研立项时间主要按照国民经济五年计划为实施周期，不能确保长周期农业科研项目的连续性，常常出现科研项目半途夭折。

3.“节点式”经费管理不适应农业科研的要求。财务部门不能顾及农业科研工作特点，千篇一律地按照工程技术经费的管理方式进行“节点式”管理。经费预算和拨付采取年度拨款制度，由于经费拨付不及时，农业科研项目很难按照国家财政经费预算制度执行，按照规定项目经费当年用不完要上缴财政，所以年末“突击花钱”的现象屡见不鲜。

（三）农业科技组织方式主要是“小作坊”、“夫妻店”，难以产生大成果。目前，我国农业科研主要实行以课题制管理为主的管理方式，由于课题组多为“小团队”、“小作坊”，不利于产生重大成果。具体表现在：利用公共资源形成的成果，往往掌握在个人手中，甚至有些科研成果有的被个人倒卖；由于科研力量分散，难以形成突破性、实用性、跨专业、综合性的大成果，科研资源浪费和科研活动效率低。我国每年有7000多项农业科技成果问世，但转化为现实生产力的仅占40%左右，主要原因是缺乏自主创新的突破性成果和关键技术。

（四）农业科研队伍流失、拔尖人才严重缺乏。农业科技创新的关键在于要有一支高素质的人才队伍，然而，农业科研单位由于研究条件差、待遇低，人才流失较为严重。中国农科院和辽宁省农科院都反映，近年来，每年科研人员的流出率约为职工总数的3%~5%，以副研究员以上科研骨干和技术后备力量流失为主。随着农业科技发展，学术拔尖人才和学科带头人、新兴学科和交叉学科的高素质人才更显得缺乏，阻碍了农业科技创新。

四、政策建议

专家反映，当前要落实好中央1号文件精神，重点应放在农业科研体制机制创新上，并提出以下建议：

（一）明确农业科研机构的公益性质。今年中央1号文件明确农业科技具有公共性、基础性、社会性的定性定位，非常符合实际，要按此要求建立财政投入标准体系：

一是人员经费要按在职人员和离退休人员分类投入，将离退休人员经费单列，中央财政予以全额保障，逐步向社会保障过渡；在职人员财政投入要保证其工资等基本待遇。二是全额保障农业科研机构正常运转费用。三是农业科研单位职工收入不低于同地域同类行业的平均收入水平。

（二）加大投入强度，优化投资结构。根据联合国粮农组织（fao）研究表明，当一个国家农业科研投资占农业产值比重大于2%时，该国农业科技才会出现原始创新，农业与国民经济其他部门才可能协调发展。为此，建议：2015年我国农业科技投入强度（农业科研支出占农业生产总值的比重）达到1%左右；到2020年，力争达到2%左右。2015年农业科技投入占财政总支出的比重提高到0.6%的水平，2020年上升到0.8%的水平。2015年农业科技稳定投入的经费比例提高到60%以上，竞争性投入下降为30%左右，并安排10%左右的经费开展应急性研究。

（三）打破多部门多头管理体制，实施科研立项和经费统筹管理。要建立符合农业科研特点的经费预算与使用制度。一是建立农业科技管理的宏观协调与会商机制，建立由相关部委参与的部际联席会议制度，加强农业科技管理的统筹协调。二是强化农业科技创新的质量管理，建立责任机制，引导科研行为，激励科技研发。三是建立农业科技创新活动的分类评价机制，将同一化评价转为差异化管理。

（四）打破中央与地方科研机构分工不清、研究内容“上下一般粗”的格局。目前我国中央和地方的农业科研机构分工不清，“上下一般粗”，重复研究、浪费资源、浪费人力。必须合理界定中央和地方科研机构的职能与分工，明确国家级农业科研机构负责基础性和战略性研究，而地方农业科研机构根据农业生产的区域特点进行布局，主要负责结合区域农业发展的需要，开展有针对性的应用研究。

（五）着力培养农业科研创新领军人物。一是加强人才培养和引进，吸引一批具有世界前沿水平的高级农业专家。二是建立人才激励机制。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合公益性科研单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配与激励制度。三是建立科学的评价与考核机制。扭转目前重论文数量轻生产应用，注重量化指标、新颖性、前沿性，忽视与产业需求相结合的倾向，重点建立健全民主决策与评价机制。四是通过培养联合攻关团队，形成分工协作、优势互补的农业科技创新组织方式。

（六）开展农业科技体制机制创新试点。要选择一批基础扎实、条件较好的科研机构，开展综合创新试点，从投入、体制机制、评价体系、人才培养等各方面，开展创新试点、总结经验、完善政策。
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